Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 5. Построить современное государство: что это означает для России?

вор»), утверждает, что «новый договор в России, скорее всего, возможен, хотя, видимо, не скоро и уж точно не является легко достижимым». Базируясь на работах классиков западной социальной науки Норта, Вайнгаста и Уоллиса о конкурирующих в мире двух социальных порядках, Аузан пишет о трех условиях, позволяющих сменить один порядок на другой: 1) элиты должны согласиться с верховенством закона и его соблюдать; 2) негосударственные организации, общественные и коммерческие, должны быть бессрочными, то есть переживать своих создателей; 3) средства и органы насилия должны контролироваться коллективно, а не делиться между группами влияния. Возможно, в этом и заключается механизм поддержания нового общественного договора.

Что нужно, по мнению Аузана, для пересмотра общественного договора?

Необходимо изменение относительной силы общества и власти, что может достигаться как усилением общества, так и ослаблением власти. Последнее может происходить в силу экономических последствий ныне действующей модели взаимоотношений власти и общества. Это один вариант. Другой – децентрализация власти. Что же касается усиления общества, которое также может привести к сдвигам в общественном договоре, то здесь рассчитывать следует на отказ от негативных ценностей и появление неравнодушного гражданина,

атакже наращивание критической массы социального капитала28.

Врассуждениях Аузана (помимо игнорирования проблемы недобросовестных обязательств) смущают два обстоятельства. Во-первых, общественный договор не имеет отношения к ослаблению государства (и уж точно не следует рассчитывать на его ослабление в результате децентрализации) – речь все-таки должна идти не об ослаблении, а о трансформации. Во-вторых, очевидно, что усиление общества через новые ценности и социальный капитал – дело очень нескорого будущего, не говоря уже о том, что пока непонятно – и на практике, и в теории, – как именно следует формировать такое общество. Этого никто не знает.

На самом же деле, как подчеркивает Максим Трудолюбов, «общественный договор – это не договор или торг с государством, а дискуссия о том, каким государство должно быть. Такая дискуссия может быть долгой, это не вопрос пяти или десяти лет. И разговор этот не должен сбиваться на торг по образцу “лояльность в обмен на стабильность”. В таком торге мы не раз проигрывали... и этот размен неустойчив»29. Если рассматривать общественный договор «потрудолюбовски» (как постоянно поддерживаемую и развивающуюся дискуссию), то становится понятным, что основным лейтмотивом этой дискуссии должна быть тема подотчетности государства. Применительно к современному российскому государству мы можем с полным основанием утверждать, что его характеристики как в отношении уровня подотчетности, так и в отношении способности стимулировать инновации, по сих пор чрезвычайно низки.

28См.: Аузан А. Общественный договор: вектор движения // Ведомости. 2011. 3 нояб.

29http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1333675/dogovor_s_leviafanom

105

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Вертикальная подотчетность государства в рамках принципалагентских отношений

Следуя институциональной литературе, мы можем рассматривать подотчетность как один из аспектов принципал-агентских отношений, а именно как способность принципала лучше контролировать своего агента. Или более точно: «А (агент) подотчетен Б (принципалу) при соблюдении двух условий. Во-первых, А обязан (по крайней мере в некоторой степени) действовать от лица Б. Во-вторых, Б имеет возможность – через формальные институты или неформальные правила – наградить или же наказать А за его действия»30. В этой системе подотчетность – это характеристика институционального соглашения или же механизм, определяющий принципал-агентские отношения. Институты, которые порождают позитивные последствия для «хорошего» поведения агента и негативные последствия в случае его недостаточных или неверных действий, – это институты, определяющие или гарантирующие подотчетность.

Институциональная теория демократии говорит о том, что основным механизмом, посредством которого граждане добиваются подотчетности политиков, в демократии являются выборы. Они дают возможность гражданам отозвать политиков, которые не действуют в их интересах, даже если представления граждан о том, что для них лучше (то есть что является их интересом), достаточно расплывчаты31. Однако выборы, как институциональный механизм, поддерживающий политическую подотчетность, имеют серьезные ограничения. Потери в контроле над агентами неизбежны, поскольку отношения между гражданами и политиками основаны на весьма несовершенном наблюдении (граждане просто не в состоянии получить исчерпывающую информацию оповеденииполитиковиадекватноееинтерпретировать).Такчтовпринципалагентской рамке избиратели всегда будут получать недостаточный результат, оставляя часть ренты агентам (политикам). В литературе обсуждаются различные институциональные механизмы, такие как система сдержек и противовесов, которые могут либо смягчить, либо усилить эти потери.

Еще более существенные потери в подотчетности агентов происходят из-за разницы в критериях, которые избиратели используют для оценки политиков. Именно эта разница позволяет политикам «натравливать» одних избирателей на других и тем самым становиться вообще никому не подотчетными32. Другим способом для политиков уклониться от подотчетности является, например, сочетание популярных действий с непопулярными. В этом случае граждане вы-

30Ferejohn J. Accountability and Authority: Toward a Theory of Political Accountability /

A. Przeworski, S. Stokes, B. Manin (eds.) // Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge : Cambridge University Press. 1999. Р. 54.

31См.: Przeworski A. States and Markets: a Primer in Political Economy. Cambridge : Cambridge University Press, 2003.

32См.: Ferejohn J. Op. cit.

106

Глава 5. Построить современное государство: что это означает для России?

нуждены оценивать политиков, исходя из некоторого числа «важных» проблем, и не учитывать «менее важные». Наконец, политики, проводя непопулярные решения, могут в глазах избирателей «поделить вину» с чиновниками, ведь избиратели знают, что для реализации решений политикам необходимо сотрудничество с агентами государства (чиновниками).

Более того, политики могут действовать как агенты не только в интересах принципала – граждан, но и в интересах других принципалов, которые ожидают от своих агентов совсем иных действий. Такими принципалами могут выступать международные организации, организации, предоставляющие помощь данной стране, международные финансовые институты, коммерческие банки

иресурсодобывающие компании. Эти потенциальные принципалы (конечно, за некоторыми исключениями) будут в меньшей степени озабочены проблемами населения страны. Поэтому, когда политики отвечают преференциям других принципалов, они неизбежно становятся менее подотчетными по отношению к своему главному принципалу – населению33.

Потери в контроле над агентами, возникающие в силу конкуренции различных принципалов в условиях несовершенного мониторинга, можно рассматривать через призму формального анализа в рамках теории игр. В том случае, если за усилиями агента можно наблюдать адекватным образом, принципалы

иагент должны подписать контракт, согласно которому оплата (вознаграждение) агента пропорциональна его усилиям. Для того чтобы наилучшим образом удовлетворить интересы всех сторон, необходимо выбрать такой уровень усилий агента и такое вознаграждение, которые максимизировали бы сумму выгод принципалов и адекватный доход агента. Однако если действия агента невозможно подвергнуть адекватному наблюдению, то стимулы для агента должны зависеть от наблюдаемого результата. Если информация неполна, то

ирезультаты не полностью зависят от действия агента, так что принципал не знает, чему он обязан успехом или провалом – действиям агента или же чемуто другому. А эта ситуация позволяет агенту не прилагать максимум стараний. В целом же дополнительные «агентские» потери будут пропорциональны числу конкурирующих принципалов34.

Схожие потери возникают и из-за того, что политики и чиновники подотчетны по многим направлениям и задачам одновременно. Данная проблема основана на следующем наблюдении: концентрация усилий на одной задаче может привести к недоработке в решении других задач35. В идеальном случае стимулы и усилия должны оптимально распределяться между различными задачами, однако без специальных усилий принципала (то есть без признания

33См.: Mulgan R. G. Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies. Palgrave Macmillan (UK), 2003.

34См.: Dixit A. The Making of Economic Policy. Cambridge : MIT Press, 1996.

35См.: Dewatripont M., Jewitt I., Tirole J. Multitask Agency Problems: Focus and Task Clustering // European Economic Review. 2000. Vol. 44 (4–6). P. 869–77.

107

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

неизбежности дополнительных потерь) агент будет склонен игнорировать решение «менее вознаграждаемой» задачи. Подобным же образом в ситуации с множественными принципалами вероятность такого поведения агента заставляет принципалов конкурировать за агента и его внимание и либо перераспределять ренту, либо терпеть дополнительные потери. Формальный анализ проблемы принципал-агентских отношений при наличии многих задач и многих принципалов ведет к следующему интуитивному заключению: если поведение агента оценивается на основе конфликтных по отношению друг к другу критериев, его гораздо сложнее контролировать и стимулировать его желательные действия36.

В литературе описаны и иные причины агентских потерь. Например, потери могут происходить в том случае, если цели агента не совпадают с целями принципала, а также в результате информационной асимметрии, когда агент обладает большей информацией, чем принципал, и пользуется этим преимуществом. Более того, если агент способен скрыть от принципала свою суть и свои действия, он вполне может «увиливать» от работы37. А поскольку политики для реализации своих решений нуждаются в услугах чиновников, последние получают возможности для коррупции38. Для сокращения потерь, возникающих в силу различий в целях, принципалы могут использовать разные методы изменения целей и поведения агента. Для преодоления информационной асимметрии принципал может более жестко и последовательно наблюдать за действиями агента, поощряя и вознаграждая выполнение обязательств и наказывая за невыполнение. Вероятность послушания и выполнения агентом обязательств перед принципалом может также быть повышена при изменении последним процедур отбора и обучения агентов.

Как обеспечить вертикальную подотчетность?

Вышесказанное предполагает, что обеспечение подотчетности – задача нелегкая. Важным компонентом ее решения выступает принуждение людей к объяснению того, чтó именно они сделали. В этом смысле сердцевиной подотчетности становится диалог между теми, кто требует подотчетности, и самими под­ отчетными. Во многих случаях если подотчетное лицо вынуждено раскрыть публично свои неправильные действия, то этого уже достаточно для того, чтобы склонить нарушителя к признанию факта нарушения и возмещению ущерба, не прибегая к формальным наказаниям39.

36Cм.: Mulgan R. G. Op. cit.

37См.: Brehm J., Gates S. Working, Shirking, and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public. Ann Arbor, MI : University of Michigan Press, 1997.

38См.: Bohara A., Mitchell N., Nepal M., Raheem N. Human Rights Violations, Corruption, and the Policy of Repression // Policy Studies Journal. 2008. Vol. 36 (1). Р. 1–18.

39См.: Bovens M. The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations. Cambridge : Cambridge University Press, 1998.

108

Глава 5. Построить современное государство: что это означает для России?

Понятно, что без признания власти принципала и его права требовать объяснений от агента подотчетность превращается в простое информирование, своего рода любезность. Так, учитель, беседующий со школьником, или армейский чин, отвечающий на вопросы гражданского лица за обедом, делится, конечно, с собеседником информацией, однако это не является подотчетностью. Точно так же независимая организация, например центральный банк, может избрать политику большей прозрачности и, соответственно, публиковать больше информации о своей деятельности, однако это не делает ее более под­ отчетной. Только в том случае, если получающие информацию граждане имеют право ее требовать и принимать для этого соотвествующие меры, подобные отношения можно характеризовать как подотчетность.

Так что подотчетность в полном смысле слова подразумевает как право принципала критически изучать действия агента, так и его же право принимать меры и использовать санкции. И наоборот, со стороны агента подотчетность предполагает обязанность информировать и объяснять принципалу свои действия и соглашаться с его правом на санкции. Внутри этого процесса мы обнаруживаем внутренний круг подотчетности – преимущественные права на критическое изучение и исследование действий агента и параллельно существующие обязанности информировать и объяснять. Полная же подотчетность требует еще и возможности применения мер защиты и санкций.

Какмывидим,подотчетность–этобольше,нежелипростообменвопросами- ответами и стремление к большей прозрачности. Агенты должны быть не «призваны» к подотчетности – они должны ей следовать. Подотчетность будет неполной без эффективного корректирования. Там, где институты или чиновники действуют неверно, должны быть предусмотрены способы наказания для «обидчиков» и компенсации для «жертв». А если этого не происходит, например если никто не готов взять на себя ответственность или же никакого возмещения ущерба не предполагается, то мы не можем вести речь о подотчетности. Так что, заставляя виновных тем или иным образом платить за неверные действия, подотчетность становится своего рода «карающей рукой справедливости». Более того, право принципала на санкции в отношении агента представляет собой авторитарный элемент подотчетности, без которого она немыслима.

Концепцию подотчетности можно рассматривать сквозь призму потенциальности, возможности. Некто (агент) может быть подотчетен и без того, чтобы быть к этому «призванным», достаточно права принципала призвать агента к отчету без его обязательной актуализации. Так, избранные политики или государственные должностные лица могут говорить о том, что они подотчетны в отношении всех своих действий. Это будет означать, что они ответственны за все свои действия и не существует такой сферы их деятельности, которая была бы выведена из-под критического изучения. Это, понятно, не означает, что лю­ бое их действие изучается в действительности, однако любое их действие мо­

109