Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 6

Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

К настоящему моменту любая крупная западная корпорации знает, что в России работают на свой страх и риск – с возможностью либо заработать несметные богатства, либо быть

загубленным в тисках коррупции. Или же и то, и другое1.

Подотчетность – это то «требование», которое предъявляют к государству не только граждане, но и другие принципиально важные для его развития акторы. Неподотчетному государству не буду доверять инвесторы. С неподотчетным государством проблематично выстраивать коалиции, оно едва ли будет привлекательным партнером. Так что неподотчетность государства не умозрительна, она конвертируется в большие проблемы и, может быть, самым важным практическим ее измерением будет коррумпированность неподотчетного государства.

Многочисленные исследования проблем коррупции установили зависимость ее уровня от многих факторов, наиболее важными из которых являются уровень демократии в стране, структура экономики, благосостояние населения и степень социального неравенства, «колея институционального развития», а также культурные характеристики. Исследования коррупции говорят о том, что на практике для снижения ее уровня надо работать со всеми указанными факторами, изменяя их в нужном направлении. Реальная проблема, однако, состоит в том, что все эти факторы невозможно изменить в краткосрочной перспективе. Именно поэтому большинство исследований не в состоянии дать сколько-нибудь конкретных практических рекомендаций. Мы же со своей стороны готовы утверждать, что в российских условиях существует нечто, поддающееся изменениям в краткосрочной перспективе: можно попытаться модифицировать стратегическую мотивацию политиков, изменив для них правила игры и сделав так, чтобы борьба с коррупцией стала для них выгодной и при­ оритетной. В свою очередь, трансформация мотивации политиков прежде всего потребует создания ряда взаимодополняющих механизмов политической подотчетности (political accountability).

Таким образом, наш центральный аргумент заключается в том, что в краткосрочной перспективе наибольших успехов в борьбе с коррупцией в России

1 Форбс : Инвестиционный путеводитель. Июнь 2012. С. 123.

115

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

можно добиться, воздействуя на стимулы политиков. С одной стороны, стимулы политиков, конечно же, являются функцией многих структурных, социально-экономических и культурных факторов и в этой своей части меняются только постепенно. Но, с другой стороны, стимулы зависят и от ожиданий, то есть от того, что собираются делать все остальные, от того, какие стратегии выбирают другие игроки. Иными словами, при заданных условиях взаимодействия наш выбор стратегий зависит от ожиданий по поводу стратегического выбора других игроков. Поэтому при одних и тех же долговременных структурных, социально-экономических и культурных факторах возможно появление различных устойчивых состояний (равновесий, или эквилибриумов). Таким образом, нормой, соответствующей взаимным ожиданиям, могут оказаться высококоррупционные стратегии, а могут, наоборот, преобладать ожидания, при которых коррупция является скорее исключением. Теоретический и практический вопрос для России заключается в том, как от «плохого» устойчивого эквилибриума, подразумевающего высокий уровень коррупции, перейти к «хорошему», низкокоррупционному равновесию.

В России коррупция и борьба с ней стали в последнее время без преувеличения самыми популярными темами для обсуждения – как в экспертной среде, так и в обществе. На российского читателя обрушилась лавина публикаций, о коррупции не пишет сегодня разве что ленивый, благо случаев и примеров, в том числе весьма одиозных, предостаточно. Тем удивительнее, что в огромном большинстве этих негододующих публикаций речь попрежнему идет о «борьбе со случаями», то есть фактически о «плане по посадкам». А обеспечить это призвана политическая воля лидеров. Вот как пишет об этом Константин Сонин, рассматривая как реальную задачу не искоренение коррупции вообще, но доведение ее в России до «приличного» или «нормального» (бразильского, перуанского, а в перспективе и греческого) уровня: «На самом деле воля проявляется в увольнении министров и чиновников рангом пониже тогда, когда ты (политический лидер) считаешь, что министр или чиновник коррумпирован. Не тогда, когда есть приговор суда или даже заключение прокуратуры (в этом случае не нужно никакой воли, чтобы кого-то выгнать), а когда сам президент или премьер считают на основе имеющихся данных, например публикации в газете, что чиновник — коррупционер. Вот для такого увольнения действительно нужна политическая воля. Поднимется шум, уволенный придет напоминать о дружбе прежних лет и, возможно, даже подаст в суд, оспаривая свое изгнание. Что ж, шум придется перетерпеть, другу детства объяснить, что никакая дружба не означает, что можно взять откат на госконтракте, и что ж — судиться. Проявлять политическую волю, иными словами»2. Обильные отсылки к «политической воле», точнее к ее нехватке или отсутствию, понимаемой как не-

2 Сонин К. Простота борьбы с коррупцией // Ведомости. 2012. 26 марта.

116

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

кое нужное качество или свойство лидеров, вообще стали уже рутинными. Политическая воля должна помочь не только в борьбе с коррупцией, но и в изживании ошибок в государственном управлении и других перекосов. Рецепт, таким образом, прост: собрать политическую волю в кулак и – сажать, сажать, сажать…

Наш подход принципиально иной. Может показаться парадоксальным, но сам факт того, что коррупция в России охватила все сферы жизни3 и ее уровень оказался неприемлемо высоким для такой богатой и образованной страны, указывает на возможность быстрого изменения ситуации. Действительно, в странах, сравнимых с нами по уровню социальноэкономического развития, уровень коррупции гораздо ниже; более того, он ниже и во многих странах, которые беднее нас. В рейтингах коррупции мы соседствуем с Нигерией и Угандой. В этой связи заметим, что по итогам 1990-х американские исследователи Андрей Шлейфер и Даниель Трейзман опубликовали нашумевшую статью, где с большой долей симпатии к нашей стране назвали Россию «нормальной страной»4. Авторы доказывали, что экономическая и политическая система в России в этот период хотя и была далека от совершенства, однако же имела недостатки, типичные для стран со сходным уровнем экономического и демократического развития. Действительно, в 1990-е годы, сравнивая Россию со странами одного с ней уровня показателей экономического и политического развития, можно было сделать вывод, что Россия развивается трудно, но «нормально» и что по мере восстановления экономики и установления политической стабильности улучшится качество государственного управления и в том числе уменьшится коррупция. Однако, вопреки теоретическим ожиданиям, коррупция в России росла как на фоне экономического подъема, так и на фоне восстановления возможностей государства контролировать экономику и общество5. Другими словами, уровень коррупции в России сегодня стал ненормально высоким в сравнении с «нормальными странами» российского уровня экономического, политического, социального и культурного развития.

3Руководители российских предприятий считают, что неучастие в коррупционных сделках может привести к определенным проблемам — от внесения в «черные списки» до возбуждения уголовных дел. Об этом говорят результаты

социологического исследования, проведенного по заказу Российской академии народного хозяйства и государственной службы в 2011 году (см.: Власть задала тренд на «неискоренимость» коррупции // Московские новости. 2012. 19 марта).

4Шлейфер А., Трейзман Д. Россия – нормальная страна // Россия в глобальной политике. 2004. № 2 (март – апрель). Обновленная версия этого аргумента предложена в последней книге Д. Трейзмана, изданной и на русском языке, но под несколько измененной фамилией автора, см.: Тризман Д. История России. От Горбачева до Путина и Медведева. М. : Эксмо, 2012.

5См.: Навальный А. Стратегия развития: Не врать и не воровать // Ведомости. 2012. 1 марта.

117

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Коррупция ведет к еще большей коррупции: можно ли разорвать этот круг?

На теоретическую возможность существования нескольких устойчивых уровней коррупции в одном и том же обществе при одних и тех же условиях указывает ряд работ экономистов и политологов. Упрощая, аргументацию можно проиллюстрировать на примере движения автомашин на скоростном шоссе. Водители знают, что безопаснее всего ехать со скоростью потока. Даже если поток нарушает правила и превышает скорость, все равно безопаснее двигаться «как все», пусть и с превышением скорости. В то же время если все соблюдают правила, то превышение скорости потока движения не только опасно для водителя, но и с большей вероятностью привлечет к нему внимание полицейских.

Сходным образом это работает и в обществе: если в нем преобладают отношения, построенные на коррупции, то для граждан становится практически невозможным отказаться от дачи взяток и откатов, а для конкретных получателей мзды риск наказания существенно уменьшается. Бороться с массовой коррупцией оказывается чрезвычайно трудно. Если же коррупция является исключением, то каждый конкретный случай куда более вероятно оказывается в центре внимания правоохранительных органов и средств массовой информации.

Одним из первых указал на возможность существования нескольких устойчивых уровней коррупции в 1987 году О. Кадо, используя для анализа коррупции «теорию игр» – популярный метод современного экономического и политологического анализа6. В модели Дж. К. Андвига и К. Моэна (1990)7 множественные устойчивые уровни коррупции (то есть множественные равновесия) при одних и тех же параметрах экономики возникают потому, что ожидаемое бюрократом наказание за коррупцию есть функция от числа других коррумпированных бюрократов. С другой стороны, небольшие изменения параметров модели, например зарплаты бюрократа, могут вызвать переход от одного устойчивого уровня коррупции к другому.

Развивая сходные идеи, Мерфи, Шляйфер и Вишни8 доказали, что коррупция демонстрирует «возрастающую отдачу»: чем больше экономических агентов вовлечено в коррупцию, тем она становится относительно выгоднее. В итоге коррупция приводит к тому, что все больше экономических агентов предпочитают быть вовлеченными в коррупционные схемы. Более того, высокая коррупция является наиболее разрушительной для развития инновационного производства и относительно менее разрушительной – для традиционных,

6См.: Cadot O. Corruption as a Gamble // Journal of Political Economy. 1987. N 33. Р. 223–244.

7См.: Andvig J.C., Moene K.O. How Corruption May Corrupt // Journal of Economic and Behavior Organization. 1990. Vol. 13 (1). Р. 63–76.

8См.: Murphy K., Shleifer A., Vishny R. Why Is Rent-Seeking so Costly to Growth? // American Economic Review. 1993. N 5. Р. 409−414.

118

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

устоявшихся производств, включая извлечение природных ресурсов. Дело в том, что рентоориентированная деятельность приносит большие доходы, что делает ее потенциально более привлекательной по сравнению с деятельностью производственной.

Среди последних исследований можно выделить работу Блакбурн, Бойза

иХака(2010),объяснившихнетолькото,почемувбедныхстранахбольшекоррупции, чем в богатых, но и то, почему наибольшие различия в уровнях коррупции наблюдаются в странах со средним уровнем доходов9. Их модель показывает, что экономика может оказаться в одном их трех режимов развития: 1) режиме низкого уровня развития, сопровождающемся высоким уровнем коррупции; 2) режиме высокого уровня развития с низкой коррупцией; 3) наконец, промежуточном режиме с возможностью множественных равновесий и, соответственно, разными уровнями коррупции. По уровню развития экономики Россия принадлежит к странам, относящимся именно к третьей группе.

Коррупция как проблема «принципал − агент»

Чтобы показать, как подотчетность влияет на коррупцию, в литературе широко используются модели отношений между принципалом и агентом, о которых мы уже говорили. Отметим, что любая модель принципал-агентских отношений предполагает, что интересы принципала и агента различны и что существует информационная асимметрия в пользу агента. Ранее исследования коррупции фокусировались лишь на одном типе принципал-агентских отношений, а именно на отношениях между коррумпированным чиновником и его «боссом». Более поздние работы анализируют также отношения между коррумпирующим «клиентом» и коррумпированным чиновником. Например, вслед за Н. Гренендийком мы можем рассматривать коррупцию как отношения агента с двумя принципалами – официальным и неофициальным. Коррупция приводит к трансакциям между агентом и вторым (неофициальным) принципалом, не дозволенным первым (официальным) принципалом. В случае бюрократической коррупции агентами выступают чиновники, а принципалами – избранные или назначенные должностные лица. В случае политической коррупции агентами являются политики, а принципалами – избиратели10.

Коррумпирующая сторона является для агента вторым принципалом. Это очень важное дополнение, показывающее пределы коррупционного развития. Сначала коррупция, возможно, и «помогает» делать бизнес, но вскоре проблема «принципал – агент» переходит на новый уровень и уже не решается коррупцией. Дело в том, что дающий взятку сам становится в положение принципала и сталкивается в свою очередь с невозможностью проконтролировать агента.

9См.: Blackburn K., Bose N., Haque M. E. Endogenous Corruption in Economic Development // Journal of Economic Studies. 2010. Vol. 37, N 1. Р. 4−25.

10См.: Groenendijk N. A Principal-Agent Model of Corruption Crime // Law & Social Change. 1997. N 27. P. 207–229.

119