Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

жет быть изучено. В этом отношении подотчетность – это не постоянный призыв к отчету, но, скорее, ожидание этого призыва.

Проблемы горизонтального измерения подотчетности

Итак, вертикальная подотчетность, ограничивая государство, тем не менее сильно усложняет его «жизнь». Однако это только половина истории. Не меньше проблем связано с горизонтальным измерением подотчетности, которое относится к взаимоотношениям ветвей власти друг с другом. Во многих странах, которые считаются демократиями, существуют серьезные проблемы с горизонтальной подотчетностью. К таким странам О’Донелл в работе «Горизонтальная подотчетность в новых демократиях» относит не только почти все государства Латинской Америки, но и новые азиатские полиархии – Филиппины, Южную Корею, Тайвань и Индию, а также многие восточноевро-

пейские страны (Хорватию, Россию, Словакию, Украину). Если механизмы вертикальной подотчетности свидетельствуют о том, что государство ограничено, то слабость горизонтальной подотчетности сигнализирует о соответствующей слабости либерального и республиканского компонентов в новых полиархиях; между тем полиархии – это результат сложного и подчас небеспроблемного синтеза трех (а не двух!) компонентов – демократии, либерализма и республиканской традиции. Эти традиции частично противоречат друг другу: основные принципы каждой из них несовместимы с принципами по крайней мере одной из двух других. Однако возникающие при соединении традиций напряжения как раз и придают полиархиям их уникальную динамику и открытость. Фактически полиархии – это сложные и нестабильные композиции четырех элементов – трех политических традиций и государства40.

Говоря попросту, либеральный компонент воплощает идею о том, что существуют права, которые никакая власть, включая государство, неправомочна нарушать. Республиканский компонент исходит из того, что служение государству требует полной самоотверженности и полного подчинения закону от тех, кто выбрал это призвание. Таким образом, обе традиции строго разграничивают государственную и частную сферы, однако придают этому разграничению различный смысл. Для либералов частная сфера – эта та арена, где осуществляется человеческое развитие во всей своей полноте. Отсюда требования к государству: оно должно быть достаточно сильно для того, чтобы гарантировать свободы частной жизни, но в то же время ограничено, чтобы на эти свободы не посягать. Республиканизм же, напротив, настаивает на том, что полноценное посвящение себя служению общественному благу выше сферы частных интересов.

«Чистая» демократия отрицает и либеральную, и республиканскую версии разграничений между государственным и частным. Демократия, понимаемая

40См.: O’Donnell G. Horizontal Accountability in New Democracies // Journal of Democracy. 1998. Vol. 9, N 3. P. 112–26.

110

Глава 5. Построить современное государство: что это означает для России?

в узком смысле, в отличие от республиканизма говорит о том, что все граждане имеют примерно одинаковую квалификацию с точки зрения исполнения государственных функций. Помимо этого демократия не разделяет убеждений либерализма в том, что существуют частные или индивидуальные права, которые ставят барьеры на пути решений демоса.

Итак, в отличие от демократии либерализм и республиканизм – каждый своим способом и по своим причинам – проводят жесткие различия между государственной и частной сферами. Однако между этими тремя элементами существует и важная сфера конвергенции. Так, озабоченность демократии равенством, приверженность либерализма индивидуальной свободе и жесткий взгляд рес­ публиканизма на обязанности правящего класса – все они поддерживают другой фундаментальный аспект полиархии и конституционного государства, которое должно с ней сосуществовать. Речь идет о верховенстве закона.

Подчеркнем еще раз: для О’Доннелла в полиархии важна не только вертикальная, но и горизонтальная подотчетность. Последняя, для того чтобы быть эффективной, нуждается в существовании государственных агентств, которые уполномочены наблюдать, контролировать и в случае необходимости налагать санкции за незаконные действия на другие агентства. Эти – первые – агентства должны не только обладать правовыми полномочиями, но и достаточной степенью автономии в отношении других государственных агентств. Агентства, обеспечивающие горизонтальную подотчетность, традиционно включают исполнительную, законодательную и судебную власти, однако в современных полиархиях они включают еще и институт омбудсмена, счетные палаты, налоговые институты и т.п. Важно то, что эти агентства едва ли могут действовать эффективно в изоляции; их решения, конечно, могут влиять на общественное мнение, однако обычно эффективность их деятельности проявляется в решениях судов (или, например, при решении законодательной власти инициировать процедуру импичмента). Эффективная горизонтальная подотчетность – это продукт работы не изолированных агентств, но сетей этих агентств (вплоть до верховных судов), нацеленных на поддержание верховенства права.

Почему мы вообще можем ожидать распространения такого явления, как

горизонтальная подотчетность? У авторитарных правителей нет обязанности

выполнять закон или тщательно разделять общественные и частные интересы. В полиархиях же существовать горизонтальной подотчетности позволяет та высокая значимость, которую и либерализм и республиканизм придают верховенству права.

Горизонтальная подотчетность может быть нарушена двумя разными (хотя иногда и совпадающими) способами. Первый О’Доннелл называет «посягательством» – когда одно государственное агентство вторгается в законную компетенцию другого. Второй способ он определяет как «коррупцию» – когда государственный актор получает незаконное вознаграждение. Либерализм сильно опа-

111

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

сается посягательства как угрозы для свободы и придает меньшее значение коррупции. Республиканизм, в свою очередь, запрещает посягательство и осуждает коррупцию. На самом деле классические версии республиканизма считают любое пренебрежение государственными делами (на которое либерализм смотрит почти доброжелательно) своего рода формой коррупции.

По мнению О’Доннелла, в долгосрочной перспективе полиархии стоит больше опасаться посягательства, нежели коррупции. Первая угрожает самому существованию полиархии, коррупция же последнюю лишь ослабляет. Более того, посягательство создает сильные препятствия на пути развития относительно автономных государственных институтов, мешая им действовать в соответствии с правильно определенными полномочиями, что характерно для формально институционализированных полиархий. В таких полиархиях гораздо больше коррупции, чем посягательства. Там же, где либеральный и рес­ публиканский компоненты слабы, как это часто бывает в новых полиархиях, состояние самой демократии таково, что она не в состоянии бороться ни с посягательством, ни с коррупцией.

Спрос на подотчетность в мире растет

В теории демократическое общество строится на уважении прав и интересов всех граждан. На практике, однако, мы наблюдаем нарастающий разрыв между гражданами и мощными институтами, которые задуманы для службы этим гражданам. Это общемировая тенденция. Между тем со времени окончания Второй мировой войны спрос на более эффективную реализацию подотчетности в отношении государства постоянно растет. Правительства сталкиваются как с падением доверия к ним как к честным и эффективным институтам, так и с растущим давлением со стороны граждан, требующих большего доступа к процессам принятия решения. Во время Второй мировой войны и в непосредственно следовавшие за ее окончанием годы доверие общества к государственным институтам и политическим процессам достигло высшей точки41. Правительства демонстрировали замечательную способность мобилизовать население и экономику для послевоенного восстановления и националь­­ но-государственного строительства, а граждане были в целом готовы принять некоторую жесткость исполнительной власти, что проявлялось, в частности, в стремлении правительств предоставлять официальную информацию по минимуму.

Однако с течением времени задача национальной консолидации теряла свою первостепенную приоритетность, одновременно уровень доверия граждан к политикам и официальным лицам также начал падать42. Так что во время

41См.: Putnam R. D. Bowling Alone: America's Declining Social Capital // Journal of Democracy. 1995. Vol. 6 (1). P. 65–78.

42Подробнее об этой тенденции см.: Mulgan R. Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies. Canberra : Australian National University Press, 2003.

112

Глава 5. Построить современное государство: что это означает для России?

послевоенного экономического бума дефицит подотчетности правительств стал восприниматься как патерналистский и в принципе несправедливый. Повышение стандартов образования привело к тому, что граждане становились все более озабочены тем, как работает правительство. Претензии правительства на то, что оно действует исходя из общественных интересов, вызывали все больший скепсис. Наконец, серьезную озабоченность граждан вызывало то, что коррупционные схемы становились все более изощренными.

В ответ на это правительства по всему миру были вынуждены искать и использовать новые каналы подотчетности, такие как официальное законодательство по предоставлению информации, расширение сферы деятельности системы парламентских комитетов и, наконец, создание новых институтов (института омбудсмена и антикоррупционных агентств). Кроме того, СМИ все более активно проникали в те сферы деятельности политиков и правительства, которые ранее были вне зоны их доступа. В дальнейшем инструментом гражданского протеста и доступа кдеятельности правительств становится Интернет. Так что в начале нашего века государственные должностные лица оказались подотчетны гражданам в значительно более сильной степени, чем это было 50 лет назад43.

Обратим внимание: подотчетность касается далеко не только богатых демократических обществ. И в странах развивающегося мира граждане все сильнее подвергают критике неподотчетность и исполнительной власти, и транснациональных корпораций, и традиционных авторитарных институтов. Они стремятся к тому, чтобы в стране появились работающие институты, обеспечивающие подотчетность власти, – эффективная политическая оппозиция, независимая судебная власть и свободные от цензуры СМИ. Дефицит прозрачности

икоррупция рассматриваются как вызовы демократическим ценностям. Дефицит подотчетности и неизбежно следующая за ним коррупция несо-

вместимы с «хорошим управлением» (good governance), которое считается необходимым для экономического и социального развития. Так что движение за бóльшую подотчетность правительств носит общемировой характер и отражает рост демократических настроений, а также нежелание граждан далее терпеть секретность и непрозрачность власти. Как институты, так и политические лидеры не могут более избегать критического рассмотрения, мониторинга и анализа тех своих действий, которые ранее были бы, возможно, не замечены обществом. Этот мониторинг и критический анализ грозят правительствам и извне, со стороны внешних акторов – инвесторов, глобальных структур гражданского общества, международных организаций (и это прямое следствие глобализации). Так что подотчетность государства приобретает и внутреннее, и внешнее измерение, а «хорошее управление» как раз и подразумевает способность государства не уклоняться от мониторинга, а показывать до-

43 Mulgan R. Op. cit. Р. 2.

113

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

стойные результаты – для своей же пользы. Для привлечения инвесторов, достижения социальной стабильности, иными словами для создания «климата доверия». Неподотчетные государства всегда (и справедливо) вызывают подозрения, первым из которых будет подозрение в неспособности контролировать коррупцию.

Сегодня абсолютно все государства в той или иной степени сталкиваются с коррупцией, причем практически со всеми ее формами. Во всех странах, будь то Франция или Голландия, Китай или Мьянма, Россия или Украина, проявления коррупции сегодня играют более значимую роль в политике, чем когда бы то ни было в истории. Коррупция – это далеко не только проблема развивающихся стран или стран, находящихся в процессе трансформации, это явление универсальное.

Однако, как подчеркивает Роберт Клитгаард, обсуждая повсеместность коррупции, уместно провести аналогию между коррупцией и распространением инфекционных болезней44. Универсальный характер последних не может служить оправданием для отказа от борьбы с ними. То же и с коррупцией: ее универсальный характер не избавляет политиков от необходимости ее ограничивать. Инфекционные болезни распространены повсеместно, однако их формы и последствия принципиально отличаются по регионам, странам и местностям. Сходным образом и по отношению к коррупции существенными являются как раз вопросы о степени и формах ее распространения.

44См.: Klitgaard R. International Cooperation against Corruption // Finance & Development. March 1998.