Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Такая ситуация, по мнению многих наблюдателей, сформировалась в России, где в нулевые годы коррупция вышла на новый уровень – взятки берут, но при этом мало что делают в пользу взяткодателя. Взятка фактически становится формой дополнительного неофициального налога на бизнес в пользу чиновничества.

Агентская теория описывает и объясняет ситуации, в которых актор (принципал) контролирует агента, однако в то же время вынужден полагаться на то, что последний действует в его интересах. Эта проблема имеет глубокие теоретические корни, восходящие к работам Макса Вебера; ее далеко идущие последствия значимы и ощутимы для самых различных дисциплин и ситуаций11. Современный политический анализ использует агентскую теорию для объяснения отношений двух типов: между сообществами и их представителями и между избранными политиками и бюрократией. Принципал-агентская проблема указывает на возможность для агента использовать данные ему полномочия в своих собственных интересах, а не в интересах принципала. Это, в свою очередь, заставляет принципала тратить время и ресурсы на мониторинг поведения агента. Сердцевиной проблемы становится информационная асимметрия между принципалом и агентом в пользу последнего. Как заметил Перроу, проблема «принципал – агент» связана с проблемами мошенничества, ограниченной информации и в целом с проблемой ограниченной рациональности12.

Проблема контроля агента в экономике и политике

Если проблемы столь велики, как же может принципал рассчитывать на то, что

сумеет проконтролировать своего агента? В экономике ответ известен: необходимо заставить агента разделить с принципалом часть риска от экономической деятельности. Типичный пример принципал-агентской модели: работодатель (принципал) нанимает рабочего (агента) для выполнения ряда задач, при этом работодатель хотел бы, чтобы рабочий трудился с максимальной отдачей, рабочий же предпочел бы без лишней необходимости этого не делать. Одним из способов оценки усилий рабочего является наблюдение за его действиями с возможностью последующей корректировки заработной платы в зависимости от этой оценки или даже возможностью увольнения. Однако такое наблюдение может оказаться весьма затратным; возможно, время работодателя слишком ценно, чтобы тратить его на постоянный контроль. В этом случае решением будет контракт, формирующий правильные стимулы с целью повышения эффективности деятельности рабочего. В качестве примера можно привести контракт по разделу прибыли: рабочие работают хорошо – прибыль компании возрастает – рабочие получают часть добавленной прибыли – все оказываются в выигрыше.

Политическая сфера отличается несколькими особенностями, еще более усугубляющими проблему выстраивания отношений между политическими

11См.: Shapiro S. P. Agency Theory // Annual Review of Sociology. 2005. N 31. P. 263–284.

12См.: Perrow Ch. Complex Organizations: A Critical Essay. N.Y. : Random House, 1986. Р. 224.

120

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

принципалами и их агентами. Наиболее существенно то, что в политике агент часто выполняет двойную функцию: с одной стороны, служит принципалу (например, гражданам), а с другой – принуждает принципала следовать необходимым правилам. Классическим примером такого агента является демократическое государство, обладающее значительной автономией, полномочиями

иресурсами и опирающееся для выполнения своих функций на армию, полицию и секретные службы. В современных условиях столь же противоречивую роль играют международные организации и интеграционные объединения (например, Европейский союз).

Кроме того, в сфере экономических отношений средством, эффективно дисциплинирующим как принципала, так и агента, выступает рынок. Он вынуждает их выстраивать систему стимулов и вознаграждений. При прочих равных

ипринципал и агент разорятся, потеряют доход или заработок в том случае, если не смогут выстроить отношения между собой. В политической же сфере неоптимальные отношения между принципалами и агентами, характеризующиеся отсутствием должных стимулов и ответственности, могут сохраняться долго. История знает много примеров политических режимов, стагнирующих в течение длительного времени и страдающих от засилья неэффективной

икоррумпированной бюрократии.

Можно ли обойтись без контроля над агентом?

В демократиях существует несколько связанных между собой механизмов реализации контроля принципалов (граждан) над своими агентами. В основе этих механизмов лежит подотчетность политиков во время выборов13. Например, согласно эмпирическим данным американские избиратели наказывают в ходе выборов тех политиков, которые замешаны в должностных проступках: обвинения

вкоррупции«стóят»действующимдепутатамот6до9%популярности14. Среди неэлекторальных механизмов обычно упоминают свободные СМИ, независимую судебную власть и развитое гражданское общество.

После выборов победившие политики формируют управленческие структуры, создавая при этом для них «правильные» стимулы с целью облегчить собственную жизнь, то есть с целью контроля над бюрократией. Политики становятся принципалами бюрократов и наблюдают за поведением своих бюрократических агентов15. Если это поведение отклоняется от того, чего хотят политики (в качестве принципалов), то они могут как использовать санкции, так и воз-

13В недемократических государствах население может и не ждать выборов, даже если они, в принципе, предусмотрены, чтобы выразить свой протест, оно склонно к беспорядкам и восстаниям с целью свержения правительства.

14См.: Welch S., Hibbing J. R. The Effects of Charges of Corruption on Voting Behavior in Congressional Elections, 1982–1990 // The Journal of Politics. 1997. Vol. 59 (1). P. 226–39.

15См.: Waterman R. W., Dan W. B. Policy Monitoring and Policy Analysis // Journal of Policy Analysis and Management. 1993. N 12. P. 685–99.

121

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

награждать агентов за возвращение к «правильному» образу действий16. Институционалисты подчеркивают, однако, что со стороны граждан на подобные отклонения обычно не следует никакой реакции до выборов, если только речь не идет о серьезной ошибке агента, ставшей поводом для обсуждения в СМИ17. Ниже мы обсудим проблему контроля со стороны политиков подробнее, здесь же добавим, что существует важная теоретическая и практическая проблема, ставящая под принципиальное сомнение способность политиков эффективно контролировать бюрократию.

Вебер писал об острой проблеме, связанной с тем, что бюрократы, что естественно, лучше политиков знают свою специализированную область. Эта информационная асимметрия позволяет бюрократам формировать собственную повестку – ведь политики либо не понимают действий бюрократии, либо не могут организовать постоянную экспертизу этих действий. В этой ситуации бюрократы могут уклоняться от своих обязанностей, они могут начать брать взятки и оказывать услуги внешним акторам; наконец, они могут вообще заместить демократические ценности и преференции своими собственными. «В ответ» на эти идеи Вебера исследователи американской бюрократии использовали модель «принципал – агент» для доказательства того, что принципалы все-таки могут эффективно контролировать агентов даже при отсутствии постоянного мониторинга или использования наказаний. Анализ американской бюрократии с использованием этой модели первоначально касался государственного управления и экономики18. Однако уже с 1980-х годов модель стала основой для обширных исследований отношений между бюрократией и избранными должностными лицами, а также для объяснения условий, способствующих коррупции19.

Уильям Нисканен первым использовал принципал-агентскую модель для объяснения поведения чиновников и формализации аргумента Вебера. В его подходе принципал (или спонсор) нуждается в нерыночных услугах агента (или чиновника), который является монопольным поставщиком этих услуг. Однако спонсор не в состоянии точно определить уровень затрат, которые должен понести агент для решения поставленных перед ним задач. И такая ин- формационнаяасимметриямеждупарламентом-принципаломибюрократией- агентом, а также монополия агента на предоставление услуг ведут к тому, что

16См.: Mitnick B. M. The Theory of Agency: The Policing 'Paradox' and Regulatory Behavior // Public Choice. 1975. N 24. P. 27–42; Idem. The Political Economy of Regulation. N.Y. : Columbia University Press, 1980.

17См.: Meier K. J., Waterman R. W. Principal-Agent Models: an Expansion? // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8, N 2. P. 173–202.

18См.: Groenendijk N. Op. cit.

19См.: Willoughby W. F. Principles of Public Administration. Washington, D.C. : Brookings Institution, 1927; Leff N. H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption // American Behavioral Scientist. 1964. Vol. 8 (3). P. 8–14.

122

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

агент может извлекать из отношений с принципалом дополнительную ренту. Отсюда вытекает принципиально непреодолимая проблема оценки эффективности действий бюрократии20.

Развивая аргументацию Нисканена, Бекер и Стинглер использовали тео­ рию агентства для объяснения бюрократической коррупции21. За этим последовали ставшие классическими работы Роуз-Акерман22 и Клитгаарда23. После появления этих работ нормой стало исследовать бюрократическую коррупцию как принципал-агентские отношения, в которых правительство выступает принципалом, а чиновники – агентами24. В рамках этой же модели для объяснения размера бюджета, характера предоставления государственных услуг и ренты политиков анализировались отношения между избирателями (принципалом) и политиками (агентами).

В работах американских исследователей особенно большое внимание было уделено роли Конгресса в контроле за бюрократией и бюрократической коррупцией25. С одной стороны, стороннему наблюдателю роль американского Конгресса может показаться весьма ограниченной, тем более что согласно Конституции именно президент руководит бюрократической машиной. С другой стороны, в своем ставшим классическим анализе работы Конгресса Д. Мэхью убедительно показал, что американские бюрократические агентства, как правило, делают именно то, чего хочет от них Конгресс26. Этот парадоксальный вывод послужил стимулом для целой серии исследований, объясняющих, почему отсутствие постоянного надзора совместимо с достаточно эффективным контролем над бюрократией.

Так, в начале 1980-х годов Б. Вайнгаст и М. Моран подвергли детальному анализу внутреннюю организацию работы Конгресса и ее влияние на поведение чиновников. В их модели комитет (Конгресса) является принципалом, а бюро (в исследованном случае Федеральная комиссия по торговле, ФКТ) – агентом. Основной вывод Вайнгаста и Морана заключался в том, что отсутствие или дефицит открытого надзора комитета необязательно означает де-

20См.: Shapiro S. P. Op. cit. P. 263–284.

21См.: Becker G., Stigler G. Law Enforcement, Malfeasance, and the Compensation of Enforcers // Journal of Legal Studies. 1974. N 3. P. 1–19.

22См.: Rose-Ackerman S. Corruption: A Study in Political Economy. N.Y. : Academic Press, 1978.

23См.: Klitgaard R. Controlling Corruption. Berkeley ; Los Angeles : University of California Press, 1988.

24См.: Shleifer A., Vishny R. Corruption // Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 108 (3). P. 599–617.

25См.: Chang K., Figueiredo R. de, Weingast B. Rational Choice Theories of Bureaucratic Control and Performance / Shughart W., Razzolini L. (eds.) // The Elgar Companion to Public Choice. Cheltenham, UK : Northampton, MA; USA : Edward Elgar, 2009. P. 271−292.

26См.: Mayhew D. Congress: The Electoral Connection. New Haven, CT : Yale University Press, 1974. Р. 135.

123

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

фицит его влияния. Скорее, угроза последующих санкций создает для бюро заблаговременные стимулы для надлежащего обслуживания комитета Конгресса. Так что до тех пор, пока действия ФКТ соответствуют преференциям Конгресса, его комитетам нет необходимости активно надзирать за поведением агента27.

Развивая идеи Вайнгаста и Морана, М. Макаббинс и Т. Шварц предложили тоже ставшее уже классическим объяснение тех конкретных механизмов, посредством которых Конгресс влияет на поведение чиновников, не наблюдая за ними постоянно28. До тех пор пока агенты принимают решения в границах, установленных Конгрессом, вмешательств не требуется, однако, если решения выходят за эти границы, включается своего рода «пожарная сигнализация» и конгрессмены отвечают на сигнал усиленным надзором. Тем самым они показывают, что у них нет необходимости постоянно выступать в качестве «недреманного ока» по отношению к агентам, однако их информационные источники действуют – «сигнализация» включена и работает29.

Детальные инструкции, взывания к совести или стимулы?

Множество форм общественной жизни можно рассматривать как цепочку или сеть добровольных принципал-агентских отношений или контрактов. Таким образом, возникающие ситуации – это отношения, в рамках которых принципалы стараются создать для агентов стимулы для того, чтобы последние делали для первых как можно больше30. В политике существует огромное множество типов принципал-агентских отношений, включая отношения между гражданами и политиками, а также между политиками и чиновниками.

Качество государственного управления зависит от институционального дизайна всех этих отношений. Если созданы правильные институциональные стимулы, то граждане и их преференции будут мотивировать политиковинкумбентов, а последние будут эффективно транслировать преференции граждан чиновникам и наблюдать за их действиями. Поэтому выбранные политические курсы, способы их реализации и усилия, затрачиваемые политика-

27См.: Moran M. J., Weingast B. R. Bureaucracy Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission // The Journal of Political Economy. 1983. Vol. 91, N 5. P. 765–800.

28См.: McCubbins M. D., Schwartz T. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols vs. Fire Alarms // American Journal of Political Science. 1984. Vol. 28, N 1 (Feb.). P. 165–179.

29Cм., например: Lupia A., McCubbins M. D. Information and the Structure of Legislative Decision Making // Legislative Studies Quarterly. 1994. Vol. 19, N 3 (Aug.). P. 361–384; Figueiredo R. J. P. de, Spiller P. T., Urbiztondo S. An Informational. Perspective on Administrative Procedures // Journal of Law, Economics, and Organization. 1999. N 15. P. 283–305; McCubbins M. D., Noll R. G., Weingast B. R. Administrative Procedures as Instruments of Political Control // Journal of Law, Economics, and Organization. 1987. Vol. 3 (2). P. 243–77.

30См.: Przeworski A. Op. cit.

124