Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

ми и чиновниками для достижения различных целей, в этом случае будут соответствовать мандату «окончательного» принципала – граждан.

В демократиях избиратели ожидают, что политики позаботятся об их интересах, и вознаграждают политиков своими голосами. Однако у политиков имеются собственные интересы, которые могут весьма сильно отличаться от интересов избирателей. Любое решение «проблемы агента» предполагает понимание того, что прямое наблюдение за агентом стоит слишком дорого, а связь между действиями агента и результатами неизменно слаба. Представим себе, что агент может выбирать между двумя альтернативами: быть честным и быть нечестным. Этот выбор влечет для принципала два альтернативных результата – хороший и плохой соответственно. Выбирая, агент должен действовать в интересах принципала в обмен на оговоренное вознаграждение. Допустим также, что принципал не в состоянии осуществлять прямое наблюдение за агентом и поэтому судит о его скрытых действиях и вознаграждает (или не вознаграждает) по конечному результату. Если бы результаты зависели только от действий агента, то, оценивая их, принципал мог бы полностью полагаться на наблюдаемый итог. Но, как правило, агент, объясняя неважный конечный результат, способен привести убедительные доводы в пользу того, что всему виной какие-то не зависящие от него обстоятельства. Иными словами, ситуация такова, что конечные результаты не полностью, а лишь в какой-то степени определяются усилиями агента.

Здесь возникают четыре возможных сценария:

Принципал не в состоянии провести различие ни между первой и второй возможностями, ни между третьей и четвертой. Если принципал хочет повысить шансы на получение хорошего результата, он может предпринять следующее.

Во-первых, принимая во внимание иерархический характер отношений между ним самим и агентом, принципал может использовать инструкции, в которых одно действие (честность) будет предписано, а другое (нечестность) – запрещено. Для политиков и государственных чиновников такими инструкциями служат конституция, международные и внутренние законы, права человека, должностные руководства и т.д. Кроме того, в России по традиции принято полагаться и на указы. Например, в 2007 году президент издал указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», определяющий более 40 основных показателей, по которым следует оценивать работу губернаторов.

125

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Во-вторых, намереваясь изменить предпочтения агента в свою пользу, принципал готов использовать убеждение. Можно повышать культурный и образовательный уровень чиновников и бюрократов, взывать к их совести или стыдить. Так, в 2008 году в предвыборных выступлениях Дмитрия Медведева содержались традиционные положения о том, что чиновникам необходимо становиться более сознательными. В то же время на практике российскому политическому руководству все больше приходится полагаться на узкий круг лично преданных исполнителей и друзей, включая одноклассников, родственников, сослуживцев.

Наконец, в-третьих, принципал может прибегнуть к стимулам, влияющим на привлекательность для агента тех действий, которые он выбирает. Подобное использование стимулов следует рассматривать как стратегическое усложнение первоначальной схемы вознаграждения за конечный результат. Благодаря стимулам выбор в пользу честности может оказаться выгодным для агента.

В целом можно говорить о том, что инструкции преследуют цель уменьшить количество имеющихся у агента альтернатив, стимулирование нацелено на повышение привлекательности выбора в пользу эффективных опций, а убеждение – на конвергенцию интересов принципала и агента31.

Коррупция как трезвый расчет

Обсуждая и осуждая коррупцию, публицисты часто обращаются к моральным оценкам и взывают к «честным» политикам. Исследователи коррупции оперируют более трезвыми предпосылами, не питая иллюзий относительно моральных характеристик политиков. Классическим является определение, которое Д.ДеллаПортадаетитальянскомуполитическомуклассу–«бизнес-политики»32. Она показывает, что гражданская мораль не важна для тех, кто принадлежит к этому классу, они считают политику просто-напросто еще одним видом бизнеса. Так что моральные издержки коррупционного поведения для бизнесполитиков оказываются крайне низкими.

В целом научные исследования подчеркивают, что проблема системной коррупции принципиально не решается путем избрания (назначения) честных лидеров. Во-первых, новым, «хорошим» политикам просто неоткуда взяться в сколько-нибудь значительном количестве. Во-вторых, если экономическая и политическая система вознаграждает тех, кто играет по ее правилам, то самые честные политики, если только они желают оставаться у власти, неизбежно будут вынуждены адаптироваться к условиям системы.

Отметим, что коррупция – это преступление, совершаемое не по страсти, а по трезвому расчету. Конечно, можно мечтать, что когда-то появятся такие политики и чиновники, которые устоят перед всеми соблазнами. Однако, если

31См.: Groenendijk N. Op. cit.

32Della Porta D. Actors in Corruption: Business Politicians in Italy // International Social Science Journal. 1996. (XLVIII). 349–364.

126

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

все вокруг берут взятки, размер подношения велик, а шанс попасться незначителен, да и наказание в случае провала будет относительно мягким, большинство все же предпочтет рискнуть. Поэтому борьба с коррупцией должна начинаться с соответствующих изменений системы. И речь не о принятии новых законов, ужесточении контроля, изменении менталитета или «этической революции». Законы и контроль не помогут, если существующая система не позволяет их реализовать. Чтобы изменить менталитет и этические нормы, нужно длительное время и кропотливые усилия. Но если мы не можем быстро получить граждан, политиков и чиновников, обладающих высокими моральными качествами, то мы можем изменить стимулы и усилить подотчетность, то есть «починить» систему, взращивающую коррупцию.

Механизмы подотчетности как ключевое условие снижения уровня коррупции

Коррупцию можно представить следующей формулой: К = М + СД – П (коррупция – это монополия на принятие решения плюс свобода принятия нерыночных решений политиками или чиновниками минус их подотчетность)33. И не имеет значения, идет ли речь о государственном или частном секторе, происходит ли дело в Мадриде или Урюпинске. Мы столкнемся с высокой коррупцией, если государство, организация или индивид: 1) имеет монополию на распоряжение товаром или услугой; 2) может свободно принимать нерыночное решение о том, кто этот товар или услугу получит; 3) находится в условиях низкой подотчетности.

Из приведенной выше «коррупционной» формулы следует, что при заданной структуре экономики слабая подотчетность является ключевым условием, определяющим пределы коррупционных схем и практик. В России уровень подотчетности политиков крайне низок, и если бы удалось его повысить, то возникла бы и возможность столкнуть страну с точки высококоррупционного равновесия в сторону равновесия с более низким уровнем коррупции. Для этого требуются политические реформы.

Изменение коррупционной системы: необходимость политической реформы

Выше мы уже говорили о том, что административные реформы проблему не решают. В отличие от них цель политических реформ заключается в создании условий, «задающих» некоррумпированность политической и бюрократической системы в целом, а не отдельных ее винтиков. В этой связи уместно привести наблюдение нобелевского лауреата Томаса Шеллинга, который писал о том, что в любой организации работают разные по складу

33См.: Klitgaard R. International Cooperation Against Corruption // Finance & Development. 1998. March.

127

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

характера люди – отчаянные и скромные, чувствительные и грубоватые, приземленные и фантазеры; наконец, ответственные и безответственные. Однако организация, бизнес или нечто подобное – это информационная система, это правила принятия решений, это мотивации. И функционирование этой системы, а также ее качества отличаются от индивидуального поведения и качеств людей, к ней принадлежащих. Так что ожидать, что организация будет отражать качества своих работников или же, напротив, распространять собственные качества на своих служащих, – значит допускать то, что в логике называется «ошибкой в составе» (fallacy of composition)34. Идея Шеллинга весьма годится для размышлений над причинами и способами устранения коррупции: принято думать, что организация или даже правительство в целом коррумпированы просто потому, что в них «сидят» аморальные люди; следовательно, поделать с коррупцией ничего нельзя, надо ждать смены поколений. Однако – продолжая Шеллинга – речь ведь идет об организации, а разве она не имеет возможности поменять правила

принятия решений и систему стимулов? Разве это не может привести к снижению уровня коррупции?35

Будучи, подобно Шеллингу, оптимистами, мы считаем, что ситуацию можно изменить путем модификации политических стимулов. Политическая модернизация должна создать политическую систему, способную преодолевать сопротивление тех, кто выигрывает от текущей экономической и политической ситуации («текущие победители»), предполагающей системную коррупцию. Напротив, если существующая политическая система будет оставаться неспособной препятствовать попыткам тех, кто предпочитает преимущества статускво и блокирует изменения, ведущие к утрате этих преимуществ, наступает стагнация.

К сожалению, современная экономическая и политическая наука может предложить в лучшем случае только «дорожную карту» хода политических трансформаций с указанием на особо опасные участки и ловушки для реформаторов. Каждой стране приходится вырабатывать собственный пакет мер и принимать риски неопределенности реформ. Мы можем лишь указать на основную опасность: реформаторам не следует надеяться на то, что «хорошие» политические лидеры в случае своего прихода к власти смогут изменить ситуацию. Как уже говорилось, очень скоро действия этих новых лидеров будут определяться теми же стимулами, что определяют действия текущих элит в политической системе: если стимулы остаются прежними, то вынужденно остаются по большей части прежними и применяемые политика-

34См.: Schelling T. C. Command and Control / J. McKie (ed.) // Social Responsibility and the Business Predicament. Washington, D.C. : Brookings Institution, 1974. P. 31−32.

35См.: Klitgaard R. Curbing Government Corruption // Adjusting to Reality: Beyond “State versus Market” in Economic Development. San Francisco : An International Center for Economic Growth Publication, 1991. P. 115−139.

128

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

ми стратегии36. В лучшем случае новые лидеры смогут разрушить систему, однако положительных результатов политических реформ невозможно достичь, не изменив мотивацию (приоритеты и стимулы) ключевых политических игроков. Реформы должны опираться на существующих политиков, бизнесменов и простых людей, со всеми их недостатками, достоинствами и заблуждениями. Задача политических реформ – не привести к власти новых лидеров, а предложить существующим игрокам новые правила игры и создать условия, при которых они согласятся играть по этим новым правилам, то есть учесть их интересы37. Практически так и случилось во многих странах, переходящих к демократии. Более того, как показали исследования демократизации, демократия была возможна (и даже вероятна) без демократов. Иными словами, благоприятные культурные и нормативные «следы» гражданской культуры, которые сравнительные исследования считают весьма существенными для всех стабильных демократий, были скорее продуктом (то есть следствием) демократии, а не ее предпосылкой.

Таким образом, политический кризис или новое изменение конфигурации власти в Кремле может дать толчок реформам уже завтра, но такие реформы едва ли будут последовательными и, следовательно, успешными без изменения, как принято говорить в политологии, «дизайна политических институтов». Под политическими институтами здесь понимаются не организации, а комплексная, многоуровневая система формирования стимулов для политических игроков – от высшего руководства и лидеров национальных партий до региональных и местных лидеров и избирателей. Каждая страна имеет свою (во многом уникальную) систему политических стимулов, которая не только в немалой степени зависит от формальных правил игры (например, законов), но и является функцией истории, композиции общества, его культуры и традиций. «Дизайн политических институтов» требует поэтому междисциплинарных усилий – прежде всего от политологов, экономистов, социологов, культурологов и историков, хорошо знакомых со спецификой страны и ее регионов. К сожалению, на практике выработку стратегии борьбы с коррупцией обычно поручают юристам.

Также необходимо помнить, что политические правила игры (то есть институты, задающие эти правила) работают не по отдельности, а только в комбинации друг с другом и другими факторами – и только как система. Поэтому если осуществлять последовательный, шаг за шагом, институциональный переход, то положительных результатов такая реформа дать не может, пока не будет выстроена вся желаемая модель. Более того, издержки будут возрастать с каж-

36См.: Ordeshook P., Shvetsova O. Federalism and Constitutional Design // Journal of Democracy. 1997. Vol. 8, N 1.

37Например, при трансформации СССР ключевые изменения в мотивации многих представителей действующей элиты произошли из-за дискредитации КПСС и открывшихся возможностей по извлечению доходов из рыночных отношений.

129