Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

дым шагом, поскольку старые правила уже перестают действовать, новые же еще не действуют в полном объеме. Проблема перехода к новым правилам усугубляется и тем, что в России практически все формальные институты и законы уже устоялись и за каждым из них стоят чьи-либо интересы. С учетом того что многие будут выигрывать от одних реформ, но терять от других, компромиссы и половинчатые решения неизбежны. Однако половинчатых мер обычно бывает недостаточно для того, чтобы запустить весь механизм игры по новым правилам.

Есть ли шанс для России?

В начале 2012 года руководитель избирательного штаба Владимира Путина Станислав Говорухин заявил, что считает коррупцию, которая существует в современной России, нормальным явлением, о чем он и рассказал открыто в интервью газете «Труд»38. «У вас репутация борца с коррупцией, вы автор пророческого фильма “Великая криминальная революция”. А сегодня вы защищаете власть, которую все обвиняют в тотальной коррупции…» – напомнил режиссеру журналист. «Не Путин же ее породил. Коррупция существовала еще в царской России, – ответил на это начальник штаба Путина. – <...> Сегодня мы снова вернулись к “нормальной”, “цивилизованной” коррупции, которая, увы, есть

ив Китае (там за это, правда, расстреливают), и в Италии, и в Америке», – заявил Говорухин. (Заметим, что вот это «мы не одни такие» многие почему-то считают аргументом убойной силы и в то же время мощным оправданием ситуации с коррупцией в России.)

Заочно отвечая Говорухину, известный российский публицист Вячеслав Иноземцев подчеркнул, что заявление Говорухина «представляет собой нечто большее, чем случайно вырвавшиеся у режиссера несколько фраз. В нем скрыта квинтэссенция современной российской государственности, созданной за 12 лет правления президента и премьера Владимира Путина».

Иноземцев даже предложил новый полушутливый-полусерьезный термин для объяснения ситуации с коррупцией в России – «коррупционная цивилизация». Дело в том, что коррупция в России уже достигла стадии, когда она «выступает важнейшим элементом общественного сознания. Поскольку законы

иправила существуют во всех сферах жизни, и их соблюдение в каждой из таковых предполагает мздоимство, быть свободным от коррупции становится совершенно нереально». Более того, коррупция стала «естественной основой вертикали власти, ее важнейшим стратегическим дополнением»39.

При этом, как подчеркивает публицист Кирилл Рогов, дело не в конкретных

38См. URL: http://www.trud.ru/article/10-02-2012/272339_mitingi_na_bolotnoj_tolko_ podnjali_rejting_putina.html

39Иноземцев В. Коррупционная цивилизация // Московский комсомолец. 2012.

13 февр. URL: http://www.mk.ru/politics/article/2012/02/12/670635-korruptsionnaya- tsivilizatsiya.html

130

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

политиках, а в системе взаимоотношений, основанных на утверждении о безальтернативности коррупции. Отсюда и вытекает тезис о безальтернативности политиков: «Ведь если коррупция безальтернативна, то зачем менять полити-

ков у власти»?40

Значительно более оптимистичную позицию по проблеме борьбы с коррупцией высказал накануне президентских выборов в России 2012 года в газете «Ведомости» Алексей Навальный41. По его мнению, сегодня в России вся система власти искривлена коррупцией, которая отравляет общество, создает обстановку тотального недоверия между гражданами. В этих условиях борьба с ней становится совершенно необходимым условием любых структурных реформ в России. Более того, борьба с коррупцией, по Навальному, – это главная и фактически единственная структурная реформа, которую можно начинать хоть завтра. Для этого не нужно ничего, кроме политической воли. Вокруг этой реформы создан полный общественный консенсус.

Решение вопроса Навальный видит в формировании из совершенно новых людей (по принципу меритократии) органов и структур со значительными полномочиями, которые они будут применять без оглядки на политическую ситуацию. Фактически Навальный предлагает «большую чистку» госаппарата. На наш взгляд, Навальный интуитивно совершенно правильно угадал «направление главного удара», но не до конца продумал механизм решения проблемы. Для появления этой самой политической воли нужны не «совершенно новые люди» – нужно изменить мотивацию политиков, и тогда политическая воля появится как результат политической реформы.

40Рогов К. Конец «делегативной демократии» // Новая газета. 2012. 4 марта. URL: http:// www.novayagazeta.ru/comments/51431.html

41См.: Навальный А. Стратегия развития: Не врать и не воровать.

Глава 7

Налогообложение как форма общественного договора

Дискуссии о коррупции как повсеместно распространенной «болезни», которая захватывает современные государства, угрожая их нормальному функционированию на благо граждан, приобрели широкую популярность и в России, и за рубежом. На порядок менее популярной (но не менее значимой!) является тема налогообложения и выстраивания через него отношений между государством и гражданами (налогоплательщиками). Между тем эта тема, так же как и тема коррупции, является крайне важной в отношении подотчетности государства. Таким образом, мы продолжаем разговор о необходимости, а также об издержках и рисках возможных реформ, нацеленных на выстраивание в России по-настоящему сильного и эффективного (иными словами, дееспособного1) государства, которое при этом оставалось бы подотчетным гражданам. В этой главе в фокусе нашего анализа будут меры, способствующие увеличению роли налогов граждан в доходах и, соответственно, в расходах государства, и объяснения по поводу необходимости этих мер.

Центральная проблема заключается в том, что если государство сильное, то возникает большая вероятность его доминирования над гражданами, то есть именно над теми, кто должен это государство ограничивать и контролировать. Для того чтобы не допустить такой ситуации и сохранить государство подотчетным, у граждан есть два эффективных инструмента: голоса на выборах и налоги. Так, парламент помогает гражданам контролировать государство через механизм выборов, а прямое налогообложение граждан дополняет этот контроль через бюджетный механизм.

На первый взгляд кажется самоочевидным, что чем больше налогов собирает государство, тем сильнее оно становится и, следовательно, тем более будет склонно использовать методы принуждения по отношению к гражданам. Однако, как показывают и исторические исследования, и теоретический анализ, и накопленные эмпирические данные, дело обычно обстоит противоположным образом: государство контролируется и ограничивается гражданами тем более эффективно, чем больше они платят прямых налогов. Более того, прямое налогообложение граждан служит установлению и закреплению принципов либеральной демократии, а на практике оказывается и эффективным только в рамках либеральной демократии.

1Под дееспособностью государства мы понимаем его способность принимать решения и доводить их до практической реализации (англоязычный термин – state capacity).

132

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

В ходе последних исследований по налогообложению и общественному развитию обнаружилось, что необходимость повышения налогов может привести к укреплению взаимосвязей между государством и обществом, причем это укрепление будет иметь положительные последствия для повышения де­ еспособности государства, его ответственности перед гражданами и подотчетности2.

Большая доля налогов граждан в расходах государства повышает его качество

Практически любой вопрос, с которым имеют дело общественные науки, будь то обязанности индивида по отношению к обществу, сила и легитимность государства, распределение государственных и частных ресурсов, усиление бюрократии или сокращение межгрупповых, расовых и гендерных различий, связан с налогообложением.

Налогообложение – чрезвычайно интересная, трудная и противоречивая проблема, как в теории, так и на практике. Эти трудности и противоречия не

впоследнюю очередь связаны с тем, что особенностью налогов является принудительный характер их уплаты. Государство всегда и везде принуждает граждан платить налоги – добровольно никто налоги не платит. Более того, по определению налоги – это обязательство налогоплательщиков предоставлять деньги или же имущество государству, но речь не идет об обмене денег или имущества на конкретные услуги – тогда это будут уже не налоги, а платежи, пошлины и т.д. Конечно, в современных демократических обществах система налогообложения обещает, пусть и неявно, что ресурсы будут потрачены государством на нужды налогоплательщиков и общества в целом3. Однако, повторим, налог – это не прямая оплата какой-либо услуги государства, но безусловное обязательство, которое государство налагает на граждан и других налогоплательщиков, причем по необходимости в принудительном порядке.

Традиция рассматривать налоги как важнейший параметр, объясняющий принципы организации общества, берет свое начало с идей, обозначенных

взнаменитом эссе Йозефа Шумпетера, написанного им вскоре после окончания Первой мировой войны. «Государственные финансы – писал Шумпетер, – это одна лучших отправных точек для изучения общества, и особенно, хотя и не исключительно, его политической жизни»4. Фактически Шумпетер и его последователи стали основателями дисциплины, получившей название фискальной (налоговой) социологии (fiscal sociology). Шумпетер призывал студен-

2См.: Ross M. Does Taxation Lead to Representation // British Journal of Political Science. 2004. N 34. P. 229–49.

3См.: Webber C., Wildavsky A. A History of Taxation and Expenditure in the Western World. N.Y. : Simon and Schuster, 1986.

4Schumpeter J. A. The Crisis of the Tax State // The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton : Princeton University Press, 1991. Р. 101.

133

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

тов, изучающих государственные финансы, рассматривать налогообложение как важный «симптом» крупномасштабных изменений экономики и общества.

В целом же сторонники фискальной социологии утверждали, что, даже если точные причинно-следственные связи не поддаются установлению, исследователи могут и должны использовать данные по налогообложению и доходам как хорошие «индикаторы отношений государство – общество» или «как полезную оптику для анализа отношений между государствами и обществами»5. В рамках этого подхода принципы налоговой системы анализировались как результат особого общественного договора (контракта), а также как результат «сделки» между правителями и управляемыми, заключенной в соответствующем месте и времени. Иными словами, после того как происходят фундаментальные изменения в обществе и политической жизни, многое меняется – в том числе и принципы налогообложения. Таким образом, налогообложение служит индикатором других важных изменений в обществе (зависимых переменных), например усиления парламентского представительства налогоплательщиков.

Исследователи продолжают изучать налоговую политику как индикатор социальных, политических и экономических изменений. Однако в современных работах фокус исследования все больше сдвигается от изучения налогообложения как симптома изменений в других сферах к его восприятию как центрального звена социального, политического и экономического развития в современном мире, то есть как существующего социального контракта, пересмотр которого трансформирует отношения между государством и обществом. Речь тем самым идет об уже упоминавшейся фискальной социологии, утверждающей, что налогообложение как независимая переменная теоретически значимо при объяснении дееспособности государства, степени его подотчетности­ по отношению к гражданам и пределов власти государства6.

Статистический анализ подтверждает, что необходимость повышения налогообложения ведет к сближению государства и общества, а это в свою очередь позитивно влияет на дееспособность государства и степень ответственности и подотчетности государства по отношению к гражданам7. Совсем недавно Алтунбас и Торнтон еще раз провели эмпирическую проверку этого утверждения: используя данные по развитым и развивающимся странам, они показали, что более высокое налогообложение (по отношению к ВНП) тесно связано с повышением качества управления и наиболее важны для качества управле-

5Lieberman E. Taxation Data as Indicators of State-Society Relations // Studies in Comparative International Development. 2002. Vol. 36 (4). P. 89–115.

6См.: Bräutigam D. A., Fjeldstad O.-H., Moore M. Taxation and State-Building in Developing Countries: Capacity and Consent. Cambridge : Cambridge University Press, 2008.

7См.: Ross M. Does Taxation Lead to Representation.

134