Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

Таблица 1. Воздействие широкого налогообложения на государство, граждан и взаимоотношения между ними

Источник: MooreM.HowDoesTaxationAffecttheQualityofGovernance?//IDSWorkingPaper. 2007. N280(April).P.17.

ния именно те налоги, которые платятся непосредственно гражданами8. Примечательно, что этот результат подтверждается при разных методологиях, выборе разных страновых кейсов и контроле на влияние других переменных, которые также влияют на качество управления.

Налогообложение может способствовать улучшению управления в силу действия трех механизмов:

8См.: Altunbas Y., Thornton J. Does Paying Taxes Improve the Quality of Governance? CrossCountry Evidence // Poverty & Public Policy. 2011. Vol. 3. Iss. 3. Article 9.

135

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

•механизма общих интересов: поскольку правительства зависят от налогов, а следовательно, от процветания граждан (чем больше процветание – тем больше налоги), то правительства будут иметь более сильные стимулы содействовать экономическому росту;

•механизма государственного аппарата: зависимость от налогов, особенно прямых, требует от государства создания сложной машины для их сбора. И это может стать основанием для улучшения функционирования административного аппарата9;

•механизма подотчетности и ответственности: налогообложение вовлекает граждан в политический процесс и заставляет их требовать от государства «взаимности». В свою очередь правительства, для поддержания ло-

яльности граждан и сбора налогов, вынуждены откликаться на запросы граждан10.

В целом, по словам Джеймса Мэхона, имеющиеся в распоряжении исследователей статистические данные хорошо согласуются с утверждением, что «доля прямых и непрямых налогов в доходах государства, в отличие от ренты, полученной от экспорта нефти и других минеральных ресурсов, может правильно предсказать уровень демократии и, более того, либерализма»11. И напротив, политические режимы, опирающие на доходы от природной ренты или внешнюю помощь, как правило, являются менее либеральными.

Рентное государство

Уже довольно давно исследователи обнаружили весьма тревожную зависимость между избытком природных ресурсов (прежде всего нефти), с одной стороны, и авторитарным управлением и стагнирующей экономикой − с другой. В литературе, посвященной этой зависимости («ресурсному проклятию»), исследуется, почему государства с наивысшей степенью изобилия природных ресурсов отличаются наихудшими показателями уровня развития демократии. Согласно одному из самых известных аргументов − ресурсная рента вытесняет налоговые поступления как финансовый фундамент государства12.

Эта «рентная» гипотеза предполагает наличие взаимосвязи между доходами от ренты, недостаточностью налогообложения и слабостью демократии. Эмпирическими результатами большого количества кейсов подтверждаются следующие часто упоминаемые в литературе по демократизации теоретические взаимосвязи: 1) рента оказывает негативное влияние на демократию, поскольку

9См.: Bräutigam D. A., Fjeldstad O.-H., Moore M. Op. cit.

10См.: Wilson P. Taxation and State Building: Towards a Governance Focused on Tax Reform Agenda / Institute of Development Studies. 2010. Working Paper 341. P. 12–13.

11Mahon J. E. Liberal States and Fiscal Contracts: Aspects of the Political Economy of Public Finance // Paper prepared for delivery at the annual meeting of the American Political Science Association, Washington, D.C., 1–4 Sept. 2005. Р. 7.

12См.: Beblawi H., Luciani G. The Rentier State. N.Y. : Croom Helm, 1987.

136

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

государству нет необходимости полагаться на налогообложение; 2) рента оказывает негативное вияние на демократию, предоставляя элите доходы, которые использует для поддержания своего режима (через механизмы патронажа или принуждения); 3) налогообложение, напротив, способствует тому, что государство поощряет и расширяет демократическое представительство.

Мы начинаем эту часть с обзора литературы по проблемам рентного государства и гипотезы «налогообложение ведет к расширению представительства». Это необходимо для того, чтобы затем представить другую теорию – объясняющую, почему для повышения налогов в отличие от рентных доходов государству требуется добровольное согласие граждан и как правительства могут способствовать достижению этого согласия.

Итак, рентные государства получают существенную долю доходов от экономической «ренты», а не от производства и страдают от «ресурсного проклятия» – и экономически и политически. Терри Карл назвала этот феномен «парадоксом изобилия», подчеркивая вопрос: почему государства со столь легкодоступным богатством, которое можно было бы вложить в экономическое и социальное развитие общества, тем менее и так часто «впадают» в экономиче-

скуюстагнациюиполитическийавторитаризм?13 В литературе о рентных государствах исследуется природа экономической ренты, а также вопрос о том, почему доходы от нее принципиально отличаются от стандартных доходов государства, получаемых в результате налогообложения. Важным с точки зрения автономии исполнительной власти, роли правительства и перспектив демократизации является и вопрос о последствиях получения доходов либо от ренты, либо от налогов.

Как правило, рента возникает в результате добычи природных ресурсов, а не в результате производства (работы), инвестиций (интереса) или управления рисками (прибыли), поскольку доходы от ресурсов могут давать огромные прибыли и государству их гораздо легче контролировать14. Рентными называются такие государства, которые получают от ренты (продажа нефти, денежные переводы или внешняя помощь) бóльшую долю государственных доходов. Еще одно условие попадания в группу рентных государств − основным получателем ренты должно быть правительство. Действительно, поскольку для производства ренты требуется очень небольшая часть трудовых ресурсов, правительству не слишком трудно эту ренту «захватить»15.

В отличие от рабочей силы, интереса и прибыли природные ресурсы не способны перемещаться и остаются доступными для эксплуатации. Ресурсы, эксплуатация

13См.: Karl T. The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States. Berkley : University of California Press, 1997.

14См.: Wantchekon L. Why do Resource Dependent Countries Have Authoritarian Governments? // Journal of African Finance and Economic Development. 2002. N 2. P. 57–77.

15См.: Beblawi H. The Rentier State in the Arab World / H. Beblawi, G. Luciani (eds.) // The Rentier State. L. : Croom Helm, 1987. P. 51−52.

137

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

которых требует мощной и дорогостоящей инфраструктуры, трудно утаить или вывезти контрабандой, поэтому им трудно избежать присвоения государством. Еще легче поддаются захвату и контролю со стороны государства географически локализованные ресурсы. Инфраструктурно интенсивные и географически локализованные ресурсы, которые не требуют больших трудовых затрат для обслуживания

имогут быть проданы по высокой цене на международных рынках – вот готовый

ивесьма соблазнительный источник ренты для государства. Такие ресурсы можно физически контролировать с помощью «небольшой силы», при этом на извлечение доходов требуется согласие совсем малой части населения. Поэтому неудивительно, что наиболее известным генерирующим ренту ресурсом является нефть, однако схожие характеристики имеют и другие природные ресурсы.

Вотличие от ренты собирать налоги для государства гораздо сложнее и дороже. Налогоплательщики и их активы относительно мобильны и не локализованы географически. Для получения существенных доходов государство должно обложить налогами большое население; следовательно, для того чтобы собрать налоговые поступления и управлять ими, ему нужна несравненно более мощная, чем

урентного государства, разветвленная и дееспособная инфраструктура.

Т. Даннинг характеризует принципиальное отличие ренты от налогообложения таким образом: «Для государства сбор ресурсной ренты стоит относительно мало, по крайней мере, по сравнению с другими источниками государственных доходов; напротив, налогообложение и другие формы получения доходов от граждан, могут иметь гораздо большую совокупную стоимость (например, через механизмы отказа от производства в пользу не облагаемой налогами деятельности или содействия бегству капитала)»16. Следовательно, объем доходов, получаемых государством от населения, будет ограничен как стоимостью их сбора, так и другими проблемами – уклонением от уплаты налогов и мобильностью активов.

Правительства, располагающие ресурсной рентой, обладают большей степенью автономии по сравнению с теми, которые зависят от налогообложения граждан. Это и понятно: «ресурсные правительства» не сильно озабочены «здоровьем» экономики и не нуждаются в эффективных институтах по сбору налогов. Как утверждает Лучиани, «важная роль производства и экспорта нефти заключается в том, что они освобождают государство от необходимости собирать налоги внутри страны»17. По его мнению, экспорт нефти позволяет государству жить за счет внешнего дохода и, соответственно, функционировать независимо от общего состояния экономики страны. Этим объясняется, по крайней мере отчасти, экономическая стагнация в ресурсоизбыточных государствах. Кроме того, рентные государства не имеют стимулов к созданию эффективных структур управления – они

16Dunning T. Crude Democracy: Natural Resource Wealth and Political Regimes. Cambridge : Cambridge University Press, 2008. Р. 51.

17Luciani G. Allocation vs. Production States: A Theoretical Framework / H. Beblawi, G. Luciani (еds.) // The Rentier State. L. : Croom Helm, 1987. Р. 69.

138

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

не зависят ни от эффективного менеджмента экономики, ни от эффективных механизмов сбора налогов. Эту же идею развивают и другие исследователи: налого­ обложение создает для государства стимулы к созданию эффективно работающей системы сбора информации и институтов налогообложения с целью возможного увеличения поступлений от налогов. Рентные же государства имеют возможность получать доходы независимо от состояния экономики и положения граждан18.

Ресурсная рента не только позволяет правительствам сохранять бóльшую автономию, еще существеннее то, что она изменяет саму функцию государства, которая сдвигается от производства и перераспределения к распределению ресурсов. Иными словами, рентные государства (их называют еще «государствами распределения») должны беспокоиться только о распределении ресурсов, но не о расширении и модернизации производства. Лучиани определяет «государства распределения» как такие государства, где доходы поступа-

ют преимущественно (более чем на 40%) от внешних источников, а государственные расходы представляют собой существенную часть ВНП19.

Негативное влияние природной ренты (как основы бюджета) на «запрос» демократии

По образному выражению Т. Фридмана, «в нефтяных государствах цена нефти и темпы свободы всегда движутся в противоположных направлениях»20. Или, по М. Россу, «антидемократические свойства нефти и минеральных ресурсов весьма значительны»21. Рентные государства сокращают запрос на демократию, потому что в них отсутствует критически важная связь между налогообложением и стремлением к представительству. Такие государства в состоянии предоставлять государственные услуги и блага без какого-либо прямого обращения к населению за финансовыми поступлениями. Беблави и Лучиани, которые изучали рентные государства на Ближнем и Среднем Востоке, применяют эту логику по отношению к диктатурам. Сохранение налогов на низком уровне позволило таким режимам игнорировать запросы общества на демократизацию22. Так, по утверждению Беблави, «при фактическом отсутствии налогов граждане значительно меньше стремятся к политическому участию»23. У правительства же при отсутствии необходимости в налоговых поступлениях не возникнет и необходимости в том, чтобы давать гражданам демократическое представительство.

18См.: Brautigam D. Introduction: Taxation and State-Building in Developing Countries / D. Brautigam, O. Fjeldstad, M. Moore (еds.) // Taxation and State-Building in Developing Countries: Capacity and Consent. N.Y. : Cambridge University Press, 2008. Р. 1–33.

19См.: Luciani G. Op. cit. P. 70.

20Friedman T. The First Law of Petro Politics // Foreign Policy. 2006. Vol. 154, N 28–36. P. 31.

21Ross M. Does Oil Hinder Democracy? // World Politics. 2001. Vol. 53 (3). Р. 340–342.

22Cм.: The Rentier State / H. Beblawi, G. Luciani (eds.). L. : Croom Helm, 1987.

23Beblawi H. Op. cit. P. 53.

139