Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

будет переменным. Это означает, что и простые люди, и «новые предприниматели» не станут вести себя как сознательные налогоплательщики только потому, что демократически ориентированные власти ожидают от них этого.

Другой урок состоит в том, что попытки заставить работавшую долгие годы по определенным правилам бюрократическую машину делать что-то новое обычно оказываются несостоятельными. По наблюдению С. Гельбаха, государственная бюрократия советского типа умела одно: облагать налогами прибыли больших промышленных предприятий и продажи товаров. При этих начальных условиях в случае трансформации режима появляется непреодолимый соблазн строить налоговую систему вокруг экономической деятельности – так, как это было при социализме. В результате основные объекты сбора налогов не изменяются – это по-прежнему большие монополистические предприятия в отдельных отраслях36.

В России подоходный налог (как он назывался раньше), или официально НДФЛ, занимает весьма скромное место в доходной части бюджета – в послед-

ниегодыдоляНДФЛвконсолидированномбюджетенепревышала12−13%(менее 5% ВВП), демонстрируя отрицательную динамику. Так, сборы НДФЛ, по данным ФНС, сократились с 3,4% ВВП в 2010 году до 3,1% в 2011-м. Наряду с НДФЛ

на фактический уровень доходов граждан влияют еще и социальные страховые взносы, а также прочие отчисления, уплачиваемые работодателями в бюджет за работников. Поступление страховых взносов увеличилось в 2011 году лишь на

1% ВВП, с 5,5% в 2010 году до 6,5% в 2011-м, хотя в связи с повышением этих взносов с 26 до 34% с 2011 года ожидалось «гораздо большее увеличение», как

признал министр финансов Антон Силуанов. «Несмотря на рост страховых взносов, мы недополучили объем средств, на который могли бы рассчитывать, с одной стороны, а с другой – субъекты РФ недополучили НДФЛ»37.

Трудности и риски налоговой реформы

Сложности, связанные с принципиальным изменением уровня сбора налогов, схожи, по крайней мере отчасти, со сложностями, возникающими при реформировании любого государственного сектора, – речь идет о необходимости проявлять политическую волю, сопротивлении на местном уровне, трудностях при выборе эффективного курса и последовательности реформ. В сфере же собственно налоговой реформы имеются две базовые проблемы. Во-первых, изменения налогообложения затрагивают интересы мощных групп экономических и политических элит, которые могут от этих изменений проиграть. Они вполне в состоянии заблокировать реформы38. Во-вторых, налоговые рефор-

36См.: Gehlbach S. Representation Through Taxation. Cambridge : Cambridge University Press, 2008. Р. 22.

37См.: Зарплаты россиян «посерели» // Ведомости. 2012. 10 февр.

38См.: Bird R. Tax Reform in Latin America: A Review of Some Recent Experiences // Latin American Research Review. 1992. Vol. 27 (1). P. 7–36.

145

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

мы не часто получают общественную поддержку, их воспринимают как угрозу даже те, кто потенциально относится к группе выигрывающих от преобразований39.

Литература по этому предмету предлагает читателю несколько уроков повышения вероятности успеха налоговых реформ. Первый урок: следует помнить, что успешная реформа более вероятна в период значительных политических и экономических изменений в обществе. В такие кризисные периоды «сети сопротивления» могут быть разрушены, а необходимость усиления сотрудничества может возрасти40. Второй урок такой: при проведении реформы следует подчеркивать, что ее цель – более справедливое устройство общества. Это позволит «разоружить» оппозицию групп интересов и повысить уровень общественной поддержки реформ41.

Инаконец, третий урок. К сожалению, изменения режима ведут обычно

ксерьезным нарушениям процессов принятия решений и государственного управления, тогда как долговечность режима (вне зависимости от его типа) позитивно влияет на сбор налогов, что связано с политической стабильностью. Устойчивые ожидания, надежный политический процесс и дееспособная госадминистрация – это факторы, важность которых для экономического роста и эффективного функционирования системы сбора налогов общепризнанна42.

В периоды экономических кризисов проблема принципал-агентских отношений, воплощенная, в частности, в любом методе сбора налогов, неизбежно и существенно обостряется43. Как в свое время показал Дэвид Локвуд, во время кризиса вероятность того, что сборщики налогов (агенты) будут нарушать интересы начальников (принципалов), возрастает по экспоненте. И в тех случаях, когда государство оказывается не в состоянии собрать достаточно доходов для поддержания жизненных стандартов своих чиновников, у последних неизбежно возникает соблазн «присвоить» экономические и политические ре-

39См.: Ascher W. Risk, Politics and Tax Reform: Lessons from Some Latin American Experiences / M. Gillis (ed.) // Tax Reform in Developing Countries. Durham : Duke University Press, 1989; Bates R. A Political Scientist Looks at Tax Reform // Ibid.

40См.: Mahon J. Causes of Tax Reform in Latin America, 1977–95 // Latin American Research Review 2004. Vol. 39 (1). P. 3–30; Thorpe R., Durand F. A Historical View of Business-State Relations: Colombia, Peru and Venezuela Compared / S. Maxfield, B. R. Schneider (eds.) // Business and the State in Developing Countries. Ithaca, N.Y. : Cornell University Press, 1997. P. 216–36.

41См.: Ascher W. Risk, Politics and Tax Reform: Lessons from Some Latin American Experiences / M. Gillis (ed.) // Tax Reform in Developing Countries.

42См.: Cheibub J. A. Political Regimes and the Extractive Capacity of Governments: Taxation in Democracies and Dictatorships // World Politics. 1998. Vol. 50 (3). P. 349–76.

43Cм.: Kiser E., Sacks A. Improving Tax Administration in Contemporary African States: Lessons from History / Martin I., Mehrotra A., Prasad M. (eds.) // The New Fiscal Sociology. Cambridge : Cambridge University Press, 2009. P. 173–182.

146

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

сурсы, к которым они по должности имеют доступ44.

В любой бюрократизированной политической системе отношения между бюрократией и налогообложением отличаются крайне высокой взаимозависимостью: эффективность бюрократии зависит от эффективности налоговой системы и наоборот. Именно поэтому любое увеличение бюрократической «нагрузки» или ограничение способности государства к сбору налогов чревато вовлечением в порочный круг децентрализации власти. Этот порочный круг затронет всю социально-политическую систему страны, а наиболее значимой его манифестацией будет коррупция в административных органах, которые занимаются сбором налогов45.

Исследования продемонстрировали статистические свидетельства, подтверждающие наличие такой проблемы. Так, было обнаружено, что нестабильность государства связана с понижением уровня сбора налогов. Это предполагает, что при смене правительства в демократиях новое правительство будет стремиться к облегчению налогового бремени46. Другие работы тестировали предположение о том, что при политической нестабильности правительства неохотно идут на повышение налогов47. Политическая нестабильность связана с более высокой зависимостью от уровня инфляции, фактически выступающей в роли своего рода «инфляционного налога».

Недавно немецкие исследователи Мария Мелоди Гарсия и Кристиан фон

Хальденванг проанализировали влияние типа политического режима и продолжительности его сохранения на налогообложение, используя базу данных по 193 странам за период 1990−2008 годов48. Их выводы показали, что продолжительность сохранения политического режима, вне зависимости от его типа, позитивно влияет на налогообложение. В то же время не было выявлено линейной зависимости между характером режима и уровнем налогообложения, скорее зависимость между двумя переменными описывается как U-кривая. Это означает, что чем ближе политический режим к «полной» демократии, тем больше у него преимуществ в отношении доходов, однако похожая зависимость, хотя и в меньшей степени, наблюдается и на автократическом «крае» спектра. А вот политические режимы, относящиеся к гибридным, или же «менее чистые» типы демократий и автократии в среднем собирают значительно меньше налогов (подсчитанных как процент от их ВНП).

44См.: Lockwood D. Social integration and system integration / Zollschan G., Hirsch W. (eds.) // Explorations in Social Change. Boston : Houghton Mifflin, 1964. P. 244–257.

45См.: Ibid. P. 254.

46См.: Fauvelle-Aymar C. The Political and Tax Capacity of Governments in Developing Countries // Kyklos. 1999. Vol. 52 (3). P. 391–413.

47См.: Cukierman A., Edwards S., Tabellini G. Seigniorage and Political Instability // American Economic Review. 1992. Vol. 82 (3). P. 537–55.

48См.: Garcia M. M., Haldenwang Ch. Von. Political Regimes and Taxation. URL: http://ssrn. com/abstract=1957617

147

Глава 8

Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

Решение о начале политических реформ означает и начало новых проблем: после того как политические реформы стартовали, при их практической реализации всегда обнаруживаются непредвиденные и значительные трудности. При этом следует учесть, что, как правило, политики стратегически принимают решения в пользу наиболее очевидных, частичных реформ, с которыми все как будто согласны, и, что еще более важно, речь чаще всего идет о реформах, обещающих принести немедленные положительные результаты. Даже такой реформаторский проект реализовать нелегко. Однако существенно более трудными для воплощения оказываются реформы, требующие своего рода инвестирования в будущее, то есть рассчитанные на длительную перспективу, особенно при сопротивлении организованных противников такого рода изменений. Примеры успешного стратегического воплощения крупномасштабных реформ, нацеленных на будущее раз-

витиестраны,можнобуквальнопересчитатьпопальцам.Почемужеихтакмало?

Выше мы говорили о привлекательности модернизации, ее нацеленности на достижение общего блага и процветание граждан. Так что же мешает модернизаци-

оннымпроектамбытьуспешными?Ответнаэтотвопроскрайневажен,поскольку

проблема носит не только научный, но и общественный характер.

В этой главе речь пойдет об условиях, позволивших некоторым странам провести успешные политические преобразования. При этом в центре нашего внимания оказываются прежде всего политические факторы и обстоятельства, способствовавшие успешному завершению реформ. Иными словами, мы обсуждаем политические условия для политических изменений.

Демократизация необязательно ведет к демократии

Шествие демократии по карте мира часто называют триумфальным: если

в1900 году лишь 10 государств мира были демократиями, то в 2005-м – уже

119.Счемэтосвязано?Одноизобъясненийзвучитследующимобразом:демократия распространялась по миру во многом потому, что страны, использовавшие эту модель, были успешными и богатыми и, соответственно, служили при-

влекательным образцом для других. Действительно, Великобритания в ХIХ веке и США в ХХ и в военном, и в экономическом отношении были сильнее всех другихсуверенныхгосударствмира.КначалуХХIвекаформадемократического правления признавалась лучшей из всех возможных. Недемократии стали считать неблагополучными, временными и, быть может, даже безнадежными девиациями от «правильного» пути.

149