Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 8. Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

политиков стимулов к проведению реформ и эффективной государственной политики;

•в государствах, где политэкономическая система и стимулы для политиков

не были радикально изменены, реформы чрезвычайно редко оказывались успешными или демонстрировали устойчивый характер;

•дляустойчивогоуспехареформнужно,чтобыонибыливыгодныкакможно

более широким слоям общества;

•государства, стремящиеся к проведению успешных реформ, должны иметь

длинный временной горизонт, то есть способность к политическим действиям в течение длительного времени критически важна для строительства институтов и общего успеха реформаторского проекта.

Отметим, что исследованный в ходе проекта российский случай показал, что МВФ и Мировой банк действительно имели некоторое влияние на реформаторскую повестку в краткосрочной перспективе, однако их вмешательство не способствовало созданию прореформаторской коалиции и распределению результатов экономических реформ в обществе.

Во второй половине 2000-х годов, в рамках масштабного исследовательского проекта Межамериканского банка развития (Inter-American Development Bank), несколько десятков специально подготовленных групп экспертов провели анализ демократизации и экономических реформ в латиноамериканских странах11. На основе материалов проекта были представлены многочисленные доклады в ведущих университетах мира, опубликованы десятки статей и несколько книг. Отметим, что применительно к российским проблемам (и российские политологи часто на это указывают) анализ латиноамериканского опыта особенно интересен из-за популярности президентской формы правления в этом регионе. Традиционно академические и практические дискуссии подчеркивают проблематичность президентской формы для устойчивости новых демократий (более подробно мы разбираем этот тезис в главе 9).

Благодаря проекту Межамериканского банка развития существенно изменились представления о характере функционирования политических систем

вгосударствах Латинской Америки. Ранее эти представления базировались

восновном на двух весьма популярных идеях. Первая связана с понятием гипер- или суперпрезиденциализма, которое подчеркивает персонализацию власти, пренебрежение к институтам и конфронтационный характер политического стиля. Вторая идея подчеркивает те трудности, с которыми сталкивается ориентированный на реформы президент, вынужденный иметь дело

11См.: Stein E. et al. Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies. Harvard University ; David Rockefeller Center for Latin American Studies, 2008; Scartascini C., Stein E., Tommasi M. How Democracy Works: Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin American Policymaking. Harvard University ; David Rockefeller Center for Latin American Studies, 2010.

155

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

страдиционалистски ориентированными и упорно сопротивляющимися реформам группами интересов.

Ни один из этих подходов не представляется достаточным для объяснения различий в уровнях развития и политической стабильности между странами региона. Все они являются президентскими демократиями, но лишь некоторым из них удалось реализовать настолько последовательные и устойчивые структурные реформы, чтобы можно было говорить о существенных экономических и социальных результатах.

Проект не фокусировался на гиперпрезиденциализме и трудностях разделенных обществ, а был нацелен на более глубокое исследование работы демократических институтов в государствах Латинской Америки. И эта сравнительная перспектива отразила и подчеркнула различия в институтах, составе акторов и сферах их действий и тем самым оказалась полезна для объяснения того, почему президентские режимы в регионе, который считается относительно гомогенным в культурном отношении, показывают столь разные результаты.

Какжеобъяснитьэтиразличия?Конец1970-хи1980-егодыбылипериодом

демократизации в Латинской Америке. К 1989 году, когда состоялись демократические выборы в Бразилии и Чили, все страны региона (за исключением Кубы) избрали конституционные правительства. Выборы показали, что в регионе, если вспомнить долгий период доминирования здесь военных авторитарных режимов, произошла существенная политическая трансформация.

Неудивительно, что исследования политики в Латинской Америке в этот период концентрировались на процессах демократического транзита, вероятности демократической консолидации и типах политического режима (президентских или парламентских), которые при прочих равных способствовали бы большей управляемости трансформирующихся систем. Однако с развитием процессов демократизации научные и практические дебаты быстро сменили акцент: в фокусе исследований оказались время, скорость и имплементация экономических реформ. В то время, когда возникла возможность реализовать серию рыночных реформ, политики и чиновники были более озабочены выбором стратегий и теми условиями, которые в разных странах приводят к разным результатам реформ.

При этом реформы – по крайней мере, в экономической литературе – обсуждались исходя из предпосылки, что сама их необходимость очевидна для любого хоть сколько-нибудь компетентного экономиста; соответственно, самое главное – придумать способ их осуществления, учитывая проблему коллективных действий. А проблема эта возникает в силу того, что проигравшие от реформ концентрированы и потому их легко идентифицировать и, следовательно, политически объединить, в то время как выигрывающие «распылены» и к ним трудно апеллировать. Волны политической и экономической либерализации привели к смешанному результату – были и успехи и неудачи.

Ожидалось, что переход к демократии в Латинской Америке в 1980-е годы ознаменует собой новую эру прогресса. Большинство населения региона в это

156

Глава 8. Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

время разделяло идею о том, что демократия – пусть и несовершенная – все же предпочтительнее любой другой формы правления. К настоящему моменту ситуация изменилась; опросы общественного мнения показывают, что поддержка демократии существенно сократилась – граждане осознали, что сама по себе она не гарантирует им ни процветания, ни равенства. Так, вскоре после установления демократии началась волна экономических и социальных кризисов, которые, как правило, заканчивались высоким дефицитом бюджета, ростом государственного долга и социальными конфликтами. Все это поставило под вопрос эффективность новых режимов, а также породило серьезные вызовы для самой «государственной машины».

К сегодняшнему дню основной раскол к дискуссиях фиксируется между теми экспертами, которые полагают, что трансформации государств в Латинской Америке не были завершены и, следовательно, надо «наращивать» реформы, и теми, кто выступает против реформ, связывая печальную сегодняшнюю ситуацию именно с ними.

Проект Межамериканского банка развития предлагает альтернативный взгляд на ситуацию: проблема заключается не в принятии решений о проведении определенных реформ государственной политики, но в тех процессах, которые развиваются «за фасадом» реформ. Ведь реформы государственной политики – это не просто опции в своего рода меню, которые политики могут выбрать или же отказаться от них. Скорее это продукт действий множества политических акторов, ведь реформы должны быть реализованы и при этом сохранять устойчивость. Между тем политические акторы на каждой стадии процесса реформирования пытаются продвигать свои персональные интересы, а также испытывают давление со стороны других акторов, решающих для себя ту же задачу. Так что результат процесса реформ будет зависеть как от взаимодействия различных акторов, так и от адекватности, «правильности» выбранного курса. Иными словами, проблема связана не только с характером действий государства по выбору курса реформ, регулированию или распределению, но и с институтами, составляющими это государство: их мотивацией, правилами, которые управляют их функционированием, их подотчетностью.

Следует еще раз подчеркнуть, что после волны демократизации в Латинской Америке практически все страны региона следовали общим принципам и подходам, реформируя свои государства (например, рекомендациям так называемого Вашингтонского консенсуса). При этом некоторым странам удалось сохранить устойчивые курсы реформ и продемонстрировать достаточную гибкость, адаптируясь к меняющимся экономическим условиям, другие же страны либо были склонны менять курс при любом изменении политического ландшафта, либо оказались в высшей степени негибкими, сохраняя неэффективные правила12.

12 См.: Scartascini C., Stein E., Tommasi M. How Democracy works…

157

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Анализ, проведенный в рамках проекта Межамериканского банка развития, показал, что успешные реформы создают условия для того, чтобы государственная экономическая политика была стабильна, адаптивна, скоординированна, осуществима и ориентировалась бы на общий интерес. Так, Е. Стейн, М. Томмази и К. Скартачини в своих исследованиях показали наличие позитивной корреляции между этими характеристиками политики и индикаторами развития, такими как рост ВНП на душу населения и прогресс по Индексу человеческого развития (Human Development Index)13.

Впроцессе доведения реформы в любой сфере политики до позитивного результата участвует множество акторов, на всех стадиях реформирования. Он требует особых ответов от экономических и социальных агентов, а потому предполагает различные формы сотрудничества и наличие общих представлений о продолжительности и других характеристиках реформ. Иными словами, успешные реформы требуют «хорошей сделки», а не магической способности политиков проводить «правильный» курс в «правильный» момент.

Вкачестве акторов политического процесса выступают как государственные и профессиональные политики (президенты, лидеры политических партий, законодатели, судьи, губернаторы, чиновники), так и представители гражданского общества (бизнес-группы, профсоюзы, СМИ). Эти акторы взаимодействуют на множестве арен, как формальных (легислатуры и кабинеты), так

инеформальных (различные площадки, где проходят обсуждения и заключаются сделки), которые отличаются большей или меньшей степенью прозрачности. Важно, что относительная значимость акторов, их роль в политическом процессе и способы действий (ведения игры) отличаются от страны к стране, как отличается и значимость различных арен. На сложный характер взаимодействия акторов, а следовательно, и на результаты политики влияет большой спектр политических и институциональных факторов, среди важнейших – характер партийной системы, структура и принципы работы парламента, ограничения и стимулы, определяющие поведение президентов, федеративная или унитарная структура государства, автономия и сила бюрократии; наконец, роль и независимость судебной системы. Все эти факторы воздействуют как на роль и стимулы каждого из акторов, так и на характеристики арен взаимодействия и сущность трансакций, в которые акторы вовлечены. Как оказалось, характеристики политического процесса в той или иной стране зависят не от действия какого-либо одного фактора, а от взаимодействия целого ряда институциональных факторов.

13См.: Stein E., Tommasi M. The Institutional Determinants of State Capabilities in Latin America / F. Bourguignon, B. Pleskovic (eds.) // Annual World Bank Conference on Development Economics 2007, Regional: Beyond Transition. Washington, D.C. : World Bank, 2007; Scartascin C., Stein E., Tommasi M. Political Institutions, State Capabilities, and Public Policy: International Evidence : Working Paper No. 661 / Research Department, InterAmerican Development Bank. Washington, D.C., 2008.

158

Глава 8. Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

Помимо этого был сделан вывод о принципиальном отсутствии универсальных рецептов, то есть равно применимых во всех странах. Универсального набора «правильных» курсов политики не существует. То, что работает в определенное время в определенной стране, может совершенно не работать в другой стране и в другое время. В некоторых случаях наряду с самим типом избранного курса значение могут иметь какие-то особые его характеристики или же детали его имплементации. Именно поэтому экономисты и практики в целом уделяют все большее внимание тому демократическому процессу, «на фоне» которого осуществляется реформирование. В этой связи важнейшим является вопрос, насколько политический процесс облегчает или затрудняет достижение результатов и реализацию решений.

Врамках демократических правил игры промежуточные соглашения (intertemporal agreement) представляют собой механизм, предотвращающий злоупотребление политической властью со стороны инкумбента. Речь идет

отом, что такие соглашения препятствуют формированию политики, которая работает в интересах доминирующих акторов и игнорирует других. В системах, облегчающих политические соглашения, процесс принятия и реализации политических решений будет более кооперативным и приведет к формированию более эффективной, более устойчивой и более гибкой в отношении изменяющихся экономических и социальных условий государственной политики. Например, как показывают сравнительные измерения, сделанные в ходе реализации проекта Межамериканского банка развития, страны Латинской Америки, внутри легислатур которых состав депутатов меняется реже (Уругвай, Чили, в меньшей степени Бразилия), характеризуются наиболее высокой оценкой общего качества государственных политических курсов14.

Вконтексте российской ситуации не меньший интерес представляют исследования, посвященные демократическим переходам посткоммунистических стран.

Еще в 1993 году Джеффри Сакс писал о том, что наиболее тяжелая «часть» трансформации связана вовсе не с экономикой, а с политикой. Экономические реформы неизбежно ведут к появлению групп проигравших, которые постараются использовать политические возможности для того, чтобы эти реформы заблокировать15. Это утверждение полностью подтверждается исследованием Тимоти Фрая, получившим высокую оценку в академическом и экспертном сообществах16. Фрай предлагает оригинальную модель, объясняющую степень и последовательность экономических реформ в 25 посткоммунистиче-

14См.: Saiegh S. Active Players or Rubber Stamps? An Evaluation of the Policymaking Role of Latin American Legislatures // Scartascini C., Stein E., Tommasi M. How Democracy Works: Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin American Policymaking. P. 47–76.

15См.: Sachs J. Poland's Jump to the Market Economy. Cambridge, MA : MIT Press, 1994. P. 3.

16См.: Frye T. Building States and Markets After Communism: The Perils of Polarized Democracy. Cambridge : Cambridge University Press, 2010.

159