Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Воодушевление демократическим примером порождало желание скопировать эту систему. Однако само по себе желание еще не создает возможности, и именно здесь возникают риски для перехода к демократии. Демократия, особенно либеральная демократия, требует поддерживающих формальных

инеформальных институтов, навыков, привычек и ценностей. А для формирования и тем более укоренения институтов, привычек и ценностей требуется время. Поэтому зачастую реальные политические практики, привнесенные новой демократией, совсем не сочетались с позитивной репутацией устоявшихся демократических режимов. Иными словами, если репутация демократии в «успешных» странах говорила за нее, то практическое воплощение интитутов и практик в странах, вставших на путь демократизации, сопровождалось часто такими перекосами и издержками, что это можно было трактовать как свидетельство против. Именно этими «ножницами» между ожиданиями и реальностью объясняется появление разнообразных политических спекуляций, например что демократия вовсе не универсальна, подходит не всем странам и вообще могла укорениться только в узком круге западных государств, где сложилась комбинация специфических, исключительных условий. В нашу задачу не входит ни разбор, ни оспаривание этого утверждения, мы говорим лишь о том, что существует принципиальное различие между демократией и демократизацией, которым и объясняется существование «ножниц».

Более того, за последние 20 лет, как показывает Ларри Даймонд, четко проявилась тенденция к псевдодемократизации. Все больше режимов всего лишь копируют форму электоральной демократии с регулярными, конкурентными

имногопартийными выборами. К сожалению, эти псевдодемократизирующиеся режимы, имея форму электоральной демократии, не отвечают ее сути и, что главное, не двигаются в направлении демократии. На практике они представляют собой достаточно стабильные конкурентные авторитарные системы, системы партии-гегемона или гибридные режимы1. Многие независимые наблюдатели относят современную Россию к таким псевдодемократическим режимам.

Уже в самом начале периода, который характеризовался нарастающей волной энтузиазма по поводу распространения демократии в Латинской Америке, Терри Карл критиковала тенденцию приравнивать демократию к многопартийным конкурентным выборам2. Сходным образом неопределенность и ва-

1См.: Diamond L. Elections Without Democracy: Thinking About Hybrid Regimes // Journal of Democracy. 2002. N 13 (April). P. 21–35; Schedler A. Elections Without Democracy: The Menu of Manipulation. Cambridge : Cambridge University Press, 2002; Levitsky S.,

Way L. A. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge : Cambridge University Press, 2010.

2См.: Karl T. Dilemmas of Democratization in Latin America // Comparative Politics. 1990. N 23. P. 1–21.

150

Глава 8. Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

риативность результатов режимных транзитов подчеркивали в своих исследованиях О’Доннелл и Шмиттер. По их данным, переход от авторитаризма может привести как к демократии, так и к либерализованному авторитарному режиму (dictablanda) или к нелиберальной демократии (democradura)3.

Конечно, не стоит забывать о том, что каждая политическая система совмещает и демократические, и недемократические практики, либеральные и нелиберальные черты. Большинство режимов являются в большей или меньшей степени смешанными. Многие даже политически закрытые режимы имеют квазиконституционные механизмы для ограничения власти. Так, хотя в Китае отсутствуют конкурентные выборы, руководство предприняло некоторые усилия по ротации власти и борьбы с коррупцией на местном и региональном уровнях. Так что каждый шаг к политической либерализации имеет значение – как с точки зрения перспектив демократизации, так и в отношении повышения качества повседневной политической жизни. Как продемонстрировал анализ С. Левитски и Л. Уэя, важные подвижки на пути к более открытой, конкурентной, плюралистической и ограниченно авторитарной системе могут происходить и на других аренах, помимо электоральной4. Трансформации на Тайване, в Мексике и Сенегале в 1990-е годы показали, что авторитарные режимы могут стать демократиями. Однако и демократии – новые и старые, либеральные и нелиберальные – тоже могут стать «более демократическими».

Экономические факторы успеха

По мнению Барбары Геддес, за прошедшие 20 лет мы узнали о демократизации не так уж много. Действительно, большое число транзитов налицо, однако предлагаемые этим транзитам объяснения либо излишне сложны и потому неясны, либо неверны методологически, либо больше напоминают описания, нежели объяснения. Основная проблема заключается в том, что сами процессы демократизации принципиально отличаются от случая к случаю и от региона к региону. Предложенные генерализации либо не включают все вариации, либо не в состоянии их объяснить5.

Одно из базовых положений, которое предлагают нам результаты практически всех исследований режимных транзитов, заключается в том, что успешные переходы к демократии более вероятны в странах с более высоким уровнем экономического развития. Эта позитивная взаимозависимость была установлена эмпирически. В работе 1997 года А. Пшеворски и Ф. Лимонджи показали, что, если переход к демократии по какой-либо причине произошел, она имеет

3См. например: Transitions from Authoritarian Rule : 4 vols / O’Donnell G., Schmitter P., Whitehead L. (eds.). Baltimore, MD : Johns Hopkins Univ. Press, 1986.

4См.: Levitsky S., Way L. A. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge : Cambridge University Press, 2010.

5См.: Geddes B. What do We Know about Democratization after Twenty Years? // Annual Review of Political Science. 1999. N 2. P. 115−44.

151

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

значимо более высокие шансы на выживание в стране с определенным (относительно более высоким) уровнем экономического развития6.

Б. Геддес предложила «кривую модернизации», где вероятность демократии отложена по вертикали, а уровень экономического развития – по горизонтали. «Концы» этой кривой не так интересны: высокий уровень развития соответству-

етпочти100%-йдемократии,анизкийуровеньподтверждаетдлянеепочтину- левые шансы. Гораздо более интересна срединная часть графика. Здесь вероят-

ность успешного перехода к демократии составляет около 50%, так что нас не

должно удивлять, что страны со средним уровнем развития могут иметь разные типы режимов и переходы – как вперед к демократии, так и назад к авторитаризму – будут наиболее частыми именно в этой группе стран.

В очередной раз подтвердила, что ключевым условием успеха демократизации является высокий уровнень экономического развития и образования, и работа «Экономические и социальные факторы третьей волны демократизации» Папайоанну и Сиурониса. Авторы создали новую базу данных, позволяющую проанализировать практически все случаи демократических транзитов (63 случая демократических реформ и шесть эпизодов частичных улучшений представительных институтов) в 174 странах за период 1960–2005 годов7. Другая группа исследователей также обнаружила, что тесная связь религии с государством и политические институты, сложившиеся до обретения независимости, играют важную роль в успехе или провале демократизации8. Однако открытость торговли и уровень этнической фрагментации не обнаруживают значимой статистической связи с успехом демократизации.

Ким и Пирттилэ исследовали взаимосвязь между политическими ограничениями и экономическими реформами. Полученные ими результаты свидетельствуют о том, что прогресс в реализации реформ зависит от общественной поддержки, которая, в свою очередь, обусловлена уровнем неравенства в доходах и представлениями каждого об ожидающем его в процессе реформиро-

6См.: Przeworski A., Limongi F. Modernization: Theories and Facts // World Politics. 1997. N 49. P. 155−83.

7См.: Papaioannou E., Siourounis G. Economic and Social Factors Driving the Third Wave of Democratization // Journal of Comparative Economics. 2008. N 36. P. 365–387.

8Д. Асемоглу со своими соавторами утверждает, что колониальные институты оказывают значимое и долгосрочное влияние на последующее политическое развитие в странах, получивших независимость. Страны, где колонизаторы утвердили деспотические политические институты, сталкиваются с большими трудностями при продвижении к демократии. И напротив, более либеральные институты в ходе колонизации облегчают процесс демократизации после обретения независимости. См.: Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. A. The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation // American Economic Review. 2001. Vol. 91 (5). P. 1369–1401; Iidem. Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World income Distribution // Quarterly Journal of Economics. 2002. Vol. 17 (4). P. 1231–1294.

152

Глава 8. Условия успеха политических реформ: что показывают исследования

вания будущем. Были также получены эмпирические подтверждения относительно последовательности реформ: начинать следует с той реформы, которая популярна и может сыграть стимулирующую роль по отношению к последующим реформам9.

Политические факторы успеха

Ниже мы обсуждаем результаты исследований, которые посвящены анализу политических факторов, способствующих успешному воплощению демократических реформ. Поскольку обсудить результаты всего массива научной литературы по этой проблематике не представляется возможным, мы обратились к результатам трех наиболее важных и представительных, как нам кажется, исследований. Крайне существенно, что эти исследования опираются на собственный сбор первичных данных. Речь идет об исследовании реформ во всем мире (32 государства), исследовании государств Латинской Америки и исследовании посткоммунистических случаев (государства Восточной Европы).

Пожалуй, наиболее обширным исследованием причин успеха и неудач про-

водимых государствами реформ стал проект URP (Understanding Reform

Project), реализованный в середине 2000-х годов по заказу международной ор-

ганизации «Сеть глобального развития» (Global Development Network)10. Авторы проекта поставили перед собой три исследовательских вопроса: почему одни государства оказались способными проводить реформы, а другие

нет? какие факторы способствовали успешной реализации реформаторских

программ в одних государствах, в то время как в других программы были бы-

стро свернуты? почему некоторые направления реформ оказались более успешны с точки зрения ожидаемых и полученных результатов, чем другие?

Основу проекта составили исследования случаев проведения реформ в 32 странах, при этом каждый случай исследовался командой экспертов из соответствующей страны. В задачу команды входил анализ реформ, реализуемых с 1980-х годов и далее, и сбор данных, которые позволили бы ответить на три основных вопроса проекта. В целом анализ страновых кейсов подтвердил важность исследования политической экономии реформ на стадии их имплементации и роль создания для политиков стимулов к проведению реформ и осуществлению эффективной государственной политики. Кроме того, анализ кейсов (особенно российского) особо подчеркнул то обстоятельство, что в ходе проведения реформ критически важным оказывается избежать «захвата» государства и остановки реформ группами интересов.

9См.: Kim B.-Y., Pirttilä J. Political Constraints and Economic Reform: Empirical Evidence from the Post-communist Transition in the 1990s // Journal of Comparative Economics. 2006. N 34. P. 446–466.

10См.: Fanelli J. Understanding Reform: A Global GDN Research Project // Paper deliveried at the 2004 Meeting of the Latin American Studies Association, Las Vegas, Nevada, October 7−9, 2004.

153

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Проект показал, что в той или иной степени во всех 32 исследованных странах проводились экономические реформы. Таким образом, важен не сам по себе факт их проведения – важно понять, почему многие реформы были остановлены или «захвачены» группами интересов уже после начала процесса реформирования. Появление такой проблемы требует перенести акцент с вопроса о причине начала реформ на исследование проблем имплементации реформ и оценки их результатов (то есть того, насколько реформы были социально значимыми – способствовали ли они устойчивому развитию, сокращению бедности или же в основном предпринимались в экономических интересах правящей группы и ее союзников).

Исследовательская работа в проекте фокусировалась на институциональных и политэкономических аспектах реформ, а также на том, каковы должны быть механизмы их взаимодействия с национальным контекстом, чтобы привести к положительному результату и создать правильные стимулы для политиков. Речь идет, соответственно, о факторах, которые облегчают или затрудняют институциональные изменения, а также о проблемах институционального строительства, социоэкономических размежеваниях, определяемых распределительными конфликтами, и неудачах координации действий.

Акцент на политэкономическом измерении распределительных конфликтов предполагает, что факторы, способствующие разрешению социальных конфликтов, благоприятствуют проведению реформ и получению результата, а те, что ведут к эскалации конфликта, действуют в неблагоприятном направлении. Эмпирические данные подтверждают этот вывод и показывают, что начальные условия и исторические факторы чрезвычайно значимы в этом отношении. Так, ряд страновых кейсов продемонстрировал, как этнические размежевания (случаи Бурунди и Фиджи) и политические конфликты, связанные с распределением (случаи Непала, Индонезии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы), негативно повлияли на ход реформ.

На основе анализа конкретных стран и теоретических обобщений были сделаны следующие выводы:

•вомногихстранахреформаторыбыливынужденыпроводитьсвойкурс,исходя не из самой теоретически оптимальной стратегии, но из реального круга возможностей, заданных политэкономической «конфигурацией» в их стране;

•в большинстве стран реформы достигали успеха только в том случае, если

существующая политэкономическая система и традиционные, обладающие властью группы интересов были разрушены. Такое могло произойти в результате системного кризиса, прямого внешнего давления, непрямого (косвенного) внешнего давления, оказываемого очевидным успехом соседних или конкурирующих государств, либо в результате принятых по отношению

кмеждународной организации (например, ЕС) обязательств или прихода

квласти сильного лидера. Все эти факторы способствовали созданию для

154