Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 9

Территориальное устройство России

ипроблема «вынужденной федерализации»

Входе возможной модернизации России одной из наиболее серьезных может стать проблема, связанная с размером страны и ее территориальным устройством. Россия – не Беларусь и даже не Украина; исключительный размер территории страны, ее многонациональная композиция и потенциал этнических конфликтов неизбежно будут налагать ограничения на скорость и характер проведения реформ, значительно повышая сопровождающие их издержки

ириски1.

Многие авторы, обсуждающие тему возможного демократического будущего России, исходят из того, что, если начнется демократическая трансформация, произойдет возврат к децентрализации и федеративным принципам. Даже те, кто отвергает идею демократизации в принципе, вынуждены согласиться с тем, что определенная степень политической децентрализации или «вынужденной федерализации» страны является неизбежной в случае начала реформ.

И подвижки в этом направлении как будто уже происходят. Так, одной из активно обсуждаемых в последнее время институциональных новаций является возвращение к прямым выборам глав исполнительной власти регионов. Идея возврата к выборности губернаторов в последние годы стабильно поддерживалась населением, но не Кремлем2. По поводу отмены выборов губернаторов президент Дмитрий Медведев на встрече с участниками дискуссионного клуба «Валдай» заявил осенью 2009 года: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями (глав регионов). Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при кото-

1Один из наиболее авторитетных специалистов по демократизации Филипп Шмиттер считает, что среди всех предварительных условий успеха демократии наиболее важным является наличие согласия в обществе по поводу границ государства и его идентичности. См.: Schmitter Ph. C. Twenty-Five Years, Fifteen Findings // Journal of Democracy. 2010. Vol. 21, N 1. Р. 17–28. Сходную позицию занимают Степан и Линц, см.: Linz J. J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore : Johns Hopkins University Press, 1996.

2Опрос, проведенный Левада-Центром 11−17 июня 2009 года, показал, что большинство граждан выступали за возвращение прямых выборов губернаторов (20% из них были уверены в необходимости этого, еще 36% склонялись к этому). URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2009/06/26/202145

166

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

рых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет»3. Однако уже в начале 2011 года ИНСОР, который в прессе часто называли мозговым центром российского президента, в числе прочего предложил в докладе «Обретение будущего. Стратегия 2012. Конспект» вернуть выборы «на всех этажах политической системы», в том числе выборы губернаторов. К середине 2011 года возвращение в той или иной форме выборов губернаторов стало популярной политической темой – лидер «Справедливой России» Сергей Миронов предложил «переходную» схему, при которой кандидатов в губернаторы предлагают партии и утверждает президент, а ЛДПР устами депутата Владимира Таскаева пообещала внести проект закона о расширении права предлагать кандидатов всем политическим партиям. В августе 2011 года правительственные эксперты «Стратегии-2020» предложили вернуть выборы губернаторов и заменить назначаемых сити-менеджеров на избираемых населением мэров. Действующая система властной вертикали, по их мнению, оказалась неэффективной. Правда, эти же эксперты опасались, что к власти в регионах могут прийти популисты и националисты4. А уже через несколько дней после уличных протестов в декабре 2011 года премьерминистр Владимир Путин анонсировал политическую реформу – возврат к выборам губернаторов (через президентский фильтр) и возможную избираемость членов Совета Федерации5. 2 мая 2012 года новый закон о выборах высшего должностного лица субъекта РФ был подписан уходящим президентом России Дмитрием Медведевым.

Таким образом, любая значимая политическая реформа затрагивает отношения между центром и регионами, а в случае своего продолжения политические реформы приведут, мы убеждены, к принципиальному изменению характера федеративных отношений в России. Действительно, в большой и многообразной стране любое значительное изменение политической системы неизбежно включает в себя пересмотр характера отношений между центром и регионами. На практике речь идет как о степени политической и экономической автономии, которой располагают регионы (субъекты Федерации), так и о формальных и неформальных правилах, структурирующих взаимоотношения между ними и федеральным центром. В российском случае мы ожидаем очередного пересмотра федеративных принципов по мере расширения публичной конкуренции в политике и экономике6. При этом в краткосрочном и среднесрочном плане политические реформы, скорее всего, приведут к обостре-

3http://www.dp.ru/a/2009/09/15/Medvedev_Rossija_ne_verne

4Читать полностью: http://gazeta.ru/politics/2011/08/18_a_3737589.shtml

5Читать полностью: http://www.gazeta.ru/politics/2011/12/15_a_3928774.shtml

6Авторы разделяют мнение Андрея Захарова: «Выход отечественного федерализма из состояния анабиоза неизбежен, каким бы долгим и трудным ни был этот процесс». См.: Захаров А. «Спящий институт»: федерализм в современной России и в мире.

М. : Новое литературное обозрение, 2012. С. 12.

167

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

нию проблем территориального устройства, а возможных улучшений в виде эффективного развития федеративных отношений можно будет ожидать только в долгосрочной перспективе, после периода длительной неопределенности и сопровождающей ее череды кризисов.

Конституция нуждается в системе политических контрактов

В экономической и политологической литературе федерализм часто рассматривают как процесс институционального «торга», закрепленного конституционным договором (контрактом) между различными уровнями власти. Более того, большинство исследователей считает формальный конституционный контракт, четко определяющий полномочия и права федерального центра и регионов, необходимым элементом федеративной формы государственности. Формальная сторона конституционного контракта, как правило, привлекает значительное внимание практиков и исследователей в любой федеративной стране. Гораздо меньше внимания уделяется проблеме реализации такого контракта.

Между тем особенностью любого конституционного договора, включая федеративный, является его «неполный» характер. Речь идет о принципиальной невозможности прописать в конституции все потенциально возможные спорные ситуации и пути их разрешения. Поэтому, сколько бы юристы ни призывали нас четко обозначить в конституции принципы федерализма, в реальности это можно сделать только в самых общих чертах. «Магической конституционной формулы» не существует в природе, поэтому на практике конституционный контракт обязательно дополняется другими контрактами нижестоящего уровня. Именно эти контракты дают «правильные» стимулы игрокам, ответственным за практическую реализацию конституционных принципов. Соответственно, применение конституции на практике зависит от множества институциональных деталей, которые невозможно прописать в основном законе. Именно поэтому новые демократии, готовя свои конституции на основе одних и тех же исторических конституционных текстов, как правило, получают совсем иные и отличные друг от друга результаты. В то же время при одной и той же конституции в стране могут практиковаться разные политические режимы. Например, практика демократии и федерализма в России претерпела существенные изменения в рамках остававшейся неизменной Конституции 1993 года. Да и американская Конституция допускала при своей принципиальной неизменности очень существенные изменения практики федерализма в стране.

Федеративные страны сталкиваются с дополнительными сложностями при реализации конституционного контракта. Дело в том, что при федерализме в отношения друг с другом вступают очень мощные институциональные игроки − регионы и территории, обладающие, как правило, значительными экономическими и политическими ресурсами. Принуждение регионов к тому, чтобы они следовали указаниям федерального центра, зачастую оказывается весьма трудным и дорогостоящим предприятием. В литературе утверждается, что для

168

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

успеха федеративной модели прежде всего необходимо дать стимулы (установить контракты) политикам федерального и регионального уровней. Для эффективного функционирования федерации политики, во-первых, сами должны следовать не только букве, но и духу конституции, а во-вторых, с такими же требованиями подходить друг к другу. В противном случае, если у политиков нет стимулов, побуждающих их уважать основные принципы и дух конституции, они всегда изыщут способ обойти конституционные ограничения, формально оставаясь в рамках дозволенного. Ведь конституция, как уже отмечалось, является «неполным» контрактом и не может предусмотреть все. В итоге

втакой федерации либо нарастает дезинтеграция, либо федерализм превращается в пустую формальность.

Любая федеральная конституция разделяет полномочия федеральных и региональных властей. При федерализме региональные политики, по крайне мере в некоторых сферах, получают полномочия действовать самостоятельно,

вто время как в других сферах они выступают в качестве зависимых агентов федерального центра. В то же время федерализм требует взаимности – в какихто сферах федеральные политики должны быть зависимыми от регионов и их представителей. Регионам помимо этого необходимо найти баланс взаимоотношений с местными властями, особенно крупных городов. Такое переплетение взаимозависимостей на фоне принципиальной невозможности прописать все возможные будущие обстоятельства в конституции создает множество трудноразрешимых проблем.

Тем не менее в больших странах со множеством региональных особенностей наиболее сложной проблемой остается, как правило, именно проблема выстраивания отношений федерального центра с региональными властями

вкачестве его политических и экономических агентов. Каким же образом можно обеспечить условия, при которых региональные политики действуют в ин-

тересах и регионов (то есть собственных), и одновременно центра страны?

Иглавное, как отвратить региональные власти от действий, разрушающих тер-

риториальное единство страны?

Сточки зрения выстраивания отношений с региональными властями как агентами центра федерализм является лишь одной из возможных конституционных форм. Однако при любой конституционной форме территориальной организации государства ему необходимо, чтобы региональные власти действовали так, как выгодно политическому центру. Поэтому, какая бы модель ни была положена в основу территориального устройства – имперская, федеративная, унитарная или приобретающая все большую популярность в современном мире модель многоуровневого государственного управления (multilevel governance), – проблема обеспечения готовности региональных властей действовать в качестве добросовестных агентов центральной власти неизменно напоминает о себе. Важно подчеркнуть, что разные методы ее разрешения имеют свои плюсы и минусы, позволяющие лучше справляться с одни-

169