Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

го или имперского центра, выступающего гарантом такового. Когда же заинтересованность национальных элит исчезает, империя и федерация оказываются в равной мере обреченными. В современных условиях никакая степень внутрисистемного принуждения не может обеспечить жизнеспособности многонационального государства, если это идет вразрез с интересами региональных элит.

Различают империю и федерацию механизмы заинтересованности региональных элит в стабильности центра. Если империя пытается добиться заинтересованности региональных лидеров путем устранения политической конкуренции и «назначения» в элиту на основе принципа личной преданности руководству центра, то федерация, напротив, использует политическую конкуренцию для достижения желаемой цели. Конкуренция создает центростремительные стимулы, давая преимущество тем региональным кандидатам, которые готовы конструктивно поддерживать баланс между федеральным центром и регионами. Для сравнения: механизм империи можно сопоставить с плановой директивной экономикой (региональные руководители прямо назначаются из центра – «сверху»), а механизм многонациональной федерации – с рыночной экономикой (они отбираются в процессе конкуренции – «снизу»)12.

А вот соблазн эклектично совместить все лучшее из федеративных и имперских подходов, как и в ситуации с планом и рынком, исторически порождал неустойчивые гибридные институциональные комбинации, мутирующие в сторону преобладания одной из чистых форм, причем ценой серьезных социальных подвижек. Более того, болезненные колебания между империей и федерацией могут происходить многократно – распадающиеся империи становятся этническими федерациями, а те снова сменяются имперскими моделями. В качестве примеров попыток построения федераций на месте распавшихся империй, которые, в свою очередь, закончились возвратом к имперской модели, можно привести режимы в СССР, Пакистане, Индонезии, Эфиопии, Уганде и Нигерии. Приходится констатировать, что и в России с 1999 года начался дрейф в сторону усиления элементов имперской модели.

Проблема с империями заключается в их финансовой убыточности. Чтобы обеспечить лояльность национальных меньшинств, национальному большинству приходится перераспределять значительные ресурсы в пользу этнических элит. Когда таких ресурсов оказывается недостаточно, империи теряют устойчивость13. Здесь уместно вспомнить, что классик американской политической науки Уильям Райкер (чьи работы лежат в основе современных теорий федерализма) еще в 1960-е годы объяснял, почему федерализм, как основной

12См.: Бусыгина И., Филиппов М. Проблема вынужденной федерализации // Pro et Contra. 2009. Т. 13. № 3–4. С. 125–138.

13См.: «Империя – очень затратный проект». Директор Московского Центра Карнеги Дмитрий Тренин разъяснил корреспонденту «Ъ» Сергею Строканю, почему Россия никогда не сможет вернуть себе прежнюю роль в мире. URL: http://www.kommersant. ru/doc/1906765

175

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

механизм обеспечения единого контроля над большими территориями, сменил империи в начале ХХ века14. Дело в том, что благодаря развитию технологий, прежде всего технологий вооруженного сопротивления, удерживать большие территории грубой силой стало практически невозможно. Тот же самый технологический прогресс упростил передачу информации и политическую организацию населения, что повысило значимость региональных элит как агентов сдерживания недовольства и протестов на местах.

Соответственно, выросла плата за лояльность региональных элит, поэтому вслед за силовыми политические методы поддержания империй стали также непосильно дорогостоящими. В тот же самый период, когда для Великобри­ тании начали становиться обузой ее многочисленные колонии, поддержание Российской империи начало вырождаться во все более дорогостоящую попытку сохранять лояльность окраин.

В современной России используются, по существу, имперские методы контроля над территориями, также весьма дорогостоящие и убыточные. Лишь временно, в эпоху подскочивших цен на нефть, перераспределение в пользу агентов центра на местах могло не казаться большинству российского населения избыточной роскошью. При долгосрочном же понижении доходов от экспорта и продолжении экономического спада имперские механизмы, скорее всего, население и правительство станут вопринимать как непозволительно дорогостоящие, а значит, и неработоспособные15.

Когда ресурсы иссякают, имперские модели вынужденно заменяются проектами федеративными (обычно на усеченной территории). К сожалению, в России реальной альтернативой империи является не классический федерализм американского типа или его более кооперативная немецкая или австрийская версия, а асимметричная этническая федерация, в которой значительное дотирование меньшинств по-прежнему необходимо. Однако в работающей этнической федерации поддержание территориальной целостности обходится большинству все же намного дешевле по сравнению с империей. В такой федерации прямая покупка лояльности этнических элит отчасти заменяется перераспределением прав и прерогатив. Бóльшая финансовая эффективность этнического федерализма сопряжена, однако, с большей по сравнению с имперской сложностью выстраивания этой модели и крайней деликатностью ее поддержания.

Европейский союз как модель многонациональной федерации

Случаи успешно работающих многонациональных федераций единичны – большинство попыток оказалось неудачными. Тем более интересным нам представляется обратиться к опыту строительства такой многонациональной

14См.: Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston : Little, Brown, 1964.

15См.: Паин Э. От империи к федерации и обратно: этнополитические тенденции и их испытание кризисом // Независимая газета. 2008. 17 дек. URL: http://www.ng.ru/ ideas/2008-12-17/7_imeria.html

176

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

модели федерализма в непосредственном соседстве с Россией, как Евро­пей­ ский союз. Российский исследователь федерализма Андрей Захаров, предлагая обратиться к опыту европейской интеграции для анализа перспектив этнического федерализма в России, представляет развитие интеграции в рамках ЕС как попытку построения этнической федерации на добровольной, договорной основе16. Можно много спорить об объективных пределах европейской интеграции, в том числе о перспективах политического объединения, например о шансах перехода к общеевропейским президентским выборам, развития общеевропейских политических партий или принятия общей внешней политики Евросоюза. Более того, многие в Европе будут возражать против самой идеи движения от национальных суверенитетов в сторону европейской федерации. Однако думается, что единственная форма, которую в принципе может принять ЕС как федерация, – это многонациональная федеративная модель. Другими словами, в той мере, в какой Евросоюз движется в сторону федерализма, это движение именно в направлении его этнической (многонациональной) модели.

Спецификой ЕС, определяющей его успехи, является то, что это союз демократических государств. Создание и развитие ЕС протекает как многоступенчатый процесс взаимодействия национальных лидеров демократических государств Европы по поиску взаимоприемлемых компромиссов. Демократи­­ чески­ избранные лидеры стран Союза (или даже лидеры одной и той же страны ЕС) всегда расходились в своих целях относительно европейской интеграции. И это неизбежно, поскольку страны Европы слишком разнородны, различна их политическая культура, политические режимы, уровень и характер их экономического развития, наконец. Сторонникам объединенной Европы с самого начала было ясно, что демократически избранные лидеры европейских стран никогда не согласятся на какое-либо принуждение со стороны Союза или других стран-участниц. Только принцип полного равноправия последних, невзирая на их размер и экономический потенциал, мог служить объединяющей основой, то есть основой интеграции. Поэтому для успеха интеграционного процесса требовался институциональный механизм, позволяющий находить компромисс и развивать интеграцию при наличии значительных противоречий между участниками. Компромисс и поиск компромиссов, как между всеми странами – членами Союза, так и между различными интересами внутри стран, – это ключевая характеристика европейской модели, объясняющая историю ЕС, происхождение и функционирование его институтов. В целом опыт ЕС показывает, что именно на основе демократических режимов можно объединять народы, проживающие на огромной территории, и при этом сохранять экономическую эффективность союза.

16См.: Захаров А. Унитарная Федерация. М. : Московская школа политических исследований, 2008.

177

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Возможна ли конкуренция между регионами и какая от нее польза?

Среди российских экспертов существует консенсус относительно того, что ключ к экономической модернизации России – в технологических и организационных инновациях. Очевидно, что наиболее успешными являются страны, которые имеют широко диверсифицированную инновационную экономику. Для достижения этого едва ли годятся механизмы принуждения; необходимо установить новые правила игры, в рамках которых появятся новые целевые установки, и создать условия, при которых игроки будут им следовать и стремиться производить инновации, следуя собственным интересам. Да, давление сверху может дать толчок модернизации, однако реформы едва ли будут последовательными и успешными, если отсутствует комплексная, многоуровне­ вая система стимулов для политиков, бюрократов и бизнеса.

Как утверждает Андрей Яковлев, «одно из решений проблемы стимулов

всистеме госуправления – внедрение механизмов конкуренции между регионами по показателям привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест, роста ВРП. Подобные механизмы (с поощрением лучших в такой конкуренции и наказанием худших руководителей регионов) уже тридцать лет успешно работают в Китае»17.

Иного пути запуска механизма конкуренции между регионами, кроме как развитие федеративных отношений, просто не существует. Такие отношения означают, что стороны отстаивают собственные интересы, конкурируют друг

сдругом за полномочия и ресурсы, торгуются, соглашаясь в итоге на некий компромисс. Успешное развитие федерализма должно привести к плодотворной конкуренции между разными регионами и уровнями государственного управления – за потребителей, инвестиции, потоки миграции и т.д. Кроме того,

вуспешно функционирующей федерации регионы становятся своего рода лабораториями законодательных инноваций, благодаря которым можно минимизировать отрицательные последствия ошибочных решений, принимаемых

вцентре.

Однако, для того чтобы потенциальные выгоды территориальной конкуренции и договорных отношений реализовались на практике, необходимо обеспечить стабильность правил игры (институтов). Для эффективного функционирования конституционного федерализма требуется институциональная «поддержка», особенно в такой огромной многонациональной стране, как Россия. Без такой поддержки конституционная практика федерализма не только будет неэффективной, но и может быстро переродиться в опасную и разрушительную форму государственной анархии и безответственности.

Модель, существующая в России, всегда работает по схеме «центр – периферия», где первый выступает создателем и своего рода мотором инноваций,

17Яковлев А. Что государство может сделать для поддержки успешных средних компаний. URL: http://gazeta.ru/politics/2011/08/18_a_3737589.shtml

178

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

а вторая лишь медленно их усваивает, причем это усвоение идет весьма неравномерно по территории. Что дает федеративная модель непосредственно для

инновационного развития страны?

Во-первых, в условиях политической и экономической автономии регионов меняется отношение региональной власти к развитию своей территории. До сих пор инновационные проекты, в частности «Сколково – российская Силиконовая долина», и инспирировались, и создавались исключительно сверху, из центра. Тем самым причины, которые мешают нашим ученым и бизнесменам в любой точке страны стать инноваторами, не устраняются (и даже попытки такого рода не делаются), вместо этого создаются некие искусственные структуры. Но ведь Силиконовая долина в США вовсе не была проектом Вашингтона, об этом смешно и говорить!

Депрессивность и безынициативность многих российских регионов совсем не обязательно являются исключительно следствиями отсутствия или явного дефицита ресурсного и финансового потенциала. Существует множество нереализованных возможностей как в организационной, так и в коммуникационной стратегии региональной власти, а региональные лидеры часто оказываются не в состоянии использовать факторы развития территории и организовывать социальное партнерство заинтересованных групп местного сообщества. У региональных лидеров просто отсутствуют стимулы к такого рода деятельности. Только реальная автономия региональных и местных сообществ будет стимулировать проведение «аудита» состояния территории, создание необходимых для этого институтов, определение профиля территории, то есть выявление того, на каких рынках у нее имеются конкурентные преимущества.

Во-вторых, при федерализме возможны эксперименты с различными подходами к региональному управлению, развитию территории и институциональному строительству. Федерализм создает стимулы для распространения (диффузии) инноваций18 по территории страны (горизонтального, а не через федеральный центр и не по его указке и повелению!) и усвоения их в регионах. Опять же, региональные власти должны иметь стимулы для поиска и усвоения инноваций – институциональных, социальных, политических, – созданных в других регионах страны.

Недостаточная эффективность процесса диффузии инноваций может быть связана с присутствием в социально-экономической системе страны многочисленных инновационных фильтров. Выделяют институциональные, рыночные, информационные и навигационные фильтры. Институциональные фильтры обычно связывают с культурными и социальными особенностями общества, которые могут как способствовать быстрому «усвоению» новшеств, так и препятствовать этому процессу. Однако отсутствие институтов политической автоно-

18Широко известна географическая концепция «диффузии инноваций» Торстена Хагерстранда.

179