Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

ми затруднениями за счет игнорирования других. Таким образом, универсального идеального решения не только не существует, но и сам баланс достоинств и недостатков меняется как с течением времени, так и по мере технологического, экономического, политического и общественного развития.

Демократия и федерализм: характер взаимозависимости

Исходя из результатов теоретического анализа и практического опыта других государств, можно уверенно сделать следующий вывод: демократическая политическая система в большой и многонациональной стране возможна только при федеративной форме государства. Действительно, все большие многонациональные демократические государства являются федеративными7. И напротив, ни одно из современных многонациональных государств, отказавшихся от практики федерализма, пока не преуспело в демократическом развитии. В то же время все больше исследователей приходят к выводу, что федерализм – это очень сложная и «капризная» конституционная форма государства, которая для своего успеха требует как минимум хорошо функционирующей демократической политической системы8. Без полноценной демократии, в особенности на региональном уровне, невозможно обеспечить стабильность, а значит, и эффективность федераций. Более того, в отсутствие развитого демократического процесса и развитой партийной системы, федерализм как конституционная форма приводит к нарастающей анархии, которая либо заканчивается распадом федерации, либо провоцирует реакцию, ведущую к политической сверхцентрализации

ипревращению федерализма в конституционную формальность. Такой теоретический вывод хорошо согласуется как с опытом последних лет существования Советского Союза, так и с политической динамикой развития Российской Федерации. Отсюда следует возможное утверждение, что, не будучи полноценной демократией на центральном уровне, а тем более на уровне регионов, Россия не сможет позволить себе «роскошь» федерализма.

Ксожалению, проблема взаимозависимости процессов демократизации

истроительства федеративных отношений много глубже, содержательнее

исложнее вопроса о курице и яйце, то есть о том, чтó должно стартовать раньше – демократизация или федерализация. Гораздо важнее следующее: на практике возврат к федерализму – либо в результате демократической трансформации, либо в результате реакции на (новый) экономический кризис

иограниченные ресурсы центра – неизбежно приведет к периоду потенциальной политической нестабильности в регионах при возрастающем риске нарушения территориальной целостности страны. Однако если федерализация действительно поставит под угрозу территориальную целостность страны, то

7См.: Stepan A. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model // Journal of Democracy. 1999. Vol. 10, N 4.

8См.: Bednar J. The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge : Cambridge University Press, 2008.

170

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

это наверняка будет использовано еще раз противниками демократизации как аргумент для разворота в сторону опоры на недемократические методы. Успешная демократизация – и как часть этого процесса федерализация –

вРоссии требует времени, значительных экономических и политических ресурсов и связана с серьезными рисками.

Следует особо отметить, что любые реформы неизбежно ослабляют центр и ограничивают его способность контролировать положение дел в регионах, по крайней мере в кратко- и среднесрочной перспективах; тем не менее существует серьезнейшая потребность в том, чтобы сохранять центр в достаточной степени сильным. В случае утраты центром политических и экономических рычагов воздействия на положение дел в регионах мы возвращаемся

вситуацию 1990-х годов, продолжая «качаться» на все той же линии перемещения маятника – между централизацией и рецентрализацией. Идея своего рода игры с нулевой суммой, которую разделяли многие демократически ориентированные эксперты в 1990-х: меньше центру – больше регионам и наоборот (то есть или сильный центр, или сильные регионы), оказалась, увы, принципиально неверной. Стабильные федерации функционируют не по принципу «или – или», а в данном случае по принципу «и – и»: и сильный центр, и сильные регионы.

Одна из наиболее острых проблем, которую ни в коем случае нельзя игнорировать в российском случае, связана с этническими регионами9. Вспомним опять-таки 1990-е годы, когда лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. С возникновением массовой политики межсегментарные различия (прежде всего межэтнические) приобрели политическое значение, так что избиратель в этнических регионах был мобилизован под лозунгами самостоятельности или даже суверенности для своего региона. Поэтому мы должны понимать: реформы и связанное с ними ослабление государства неизбежно снова приведут к разыгрыванию карты этнической мобилизации, прежде всего в республиках.

Здесь возникает резонный вопрос: если федеративная форма столь сложна

ирискованна,тозачемонавообщенужна?Оправданлириск?Применительно

кРоссии риск оправдан тем, что альтернативой федерализму выступает ли­ бо распад на более мелкие и более однородные образования, либо отказ от де­ мократии и построение империи с ее неизбежным ручным управлением и чрез­ вычайно высокой ценой и издержками.

Трудности демократизации из-за размера и многообразия: Россия

Как мы показывали выше, отдача от экономических и политических реформ

9См.: Heinemann-Grüder A. Federal Discourses, Minority Rights, and Conflict Transformation / Ross C., Campbell A. (eds.) // Federalism and Local Politics in Russia. Rutledge, 2009.

171

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

возможна только после периода ухудшения положения дел и нестабильности. Однако, если страна велика и многообразна и к тому же основана, по крайней мере de jure, на федеративном принципе государственной организации, трудности при проведении реформ многократно возрастают. Возвращаясь к логике J-кривой, мы утверждаем, что в большой и многообразной федеративной стране переходная «петля нестабильности» располагается ниже, чем в небольших и однородных государствах.

При этом важно указать на то, что в федеративном государстве процесс демократизации – это не только и даже не столько реформирование центрального правительства, сколько преобразование политического процесса в многообразных регионах страны. В условиях России центральная власть традиционно более демократична, чем регионы. Например, степень «управляемости» демократии в этнических республиках всегда была выше, чем в целом по стране, а тем более в Москве. Мы считаем, что при обсуждении перспектив политических реформ в России необходимо сфокусироваться на опасностях нарастания политической нестабильности в регионах в начале процесса демократизации.

Особенно интересным нам представляется сделанный в ряде экономических исследований вывод о сопротивлении продолжению реформ со стороны тех, кто выигрывает от их половинчатого характера. Применительно к российским реалиям те же самые региональные лидеры, выступающие сегодня за возврат к федеративным отношениям, завтра могут оказаться в положении, при котором им будет выгодно заморозить «переходный», неустойчивый характер федерализма. Дрейф в сторону консолидированной демократии и эффективного федерализма может поставить под угрозу положение политиков, находящихся у власти именно благодаря незавершенности федеративных реформ. Это означает, что любые реформы, вероятно, займут больше времени, чем можно было бы ожидать исходя из расчетов минимизации их издержек.

При этом объективно и сам по себе процесс федерализации требует значительного времени для успешного воплощения. Политически федерализм намного сложнее высчитывания баланса выгод и издержек, приводящего к определению самой эффективной схемы децентрализации и «правильного» разграничения государственных функций и компетенций между федеральным и региональным уровнями. Как политический процесс, выбор степени децентрализации в федерации существенно осложняется в силу взаимодействия нескольких равноправных правительств и необходимости создавать и поддерживать баланс сил и возможностей конкуренции между ними.

Заметим, что децентрализация в унитарном государстве означает, что центральное правительство из своих соображений решает делегировать определенные полномочия на более низкие уровни. Федерализм, напротив, отличается принципиально другим способом разделения полномочий, функций и обязанностей. Главное отличие состоит в том, что федерализм предполагает равно­ правие сторон федерального и регионального уровней, хотя бы в некоторых об-

172

Глава 9. Территориальное устройство России и проблема «вынужденной федерализации»

ластях, а именно там, где стороны выстраивают договорные отношения между собой. Выстраивание договорных отношений означает, что стороны отстаивают собственные интересы, конкурируют друг с другом за полномочия и ресурсы, «торгуются», соглашаясь в итоге на какой-то компромисс. Такое соперничество и отстаивание интересов – не досадная неприятность, а необходимое условие для того, чтобы проявились потенциально наиболее привлекательные свойства федерализма. Развивая успешный федерализм как противоположность унитаризму, мы надеемся, что разные регионы и уровни государственного управления будут плодотворно конкурировать друг с другом – за потребителей, за инвестиции, за потоки миграции и т.д. Конкуренция между уровнями правительства лежит в основе так называемого сохраняющего рынок федерализма10. Знаменитый «механизм Тибу», позволяющий достигнуть оптимального соотношения между частным и общественным потреблением, также основан на территориальной конкуренции11. В успешной федерации регионы становятся «лабораториями» законодательных инноваций, позволяя ограничить последствия ошибочных централизованных государственных решений.

Однако, для того чтобы потенциальные выгоды территориальной конкуренции и выстраивания договорных отношений реализовались на практике, необходимо обеспечить стабильность правил игры (институтов). Здесь уместно провести аналогию с рынком и административно-плановой системой советского типа. Потенциальные преимущества рынка всем известны, однако оказывается, что они не реализуются в одночасье и автоматически. Опыт постсоветских реформ продемонстрировал, что рыночные отношения требуют кропотливого выстраивания весьма сложной системы институциональной поддержки для реализации своих преимуществ. Эффективно функционирующий современный рынок требует не только обеспечения соответствующим законодательством и механизмом выполнения законов, но и готовности участников следовать определенным неформальным правилам и нормам. Без такой системы институциональной поддержки в современной сложной экономике рыночные отношения принимают весьма уродливые формы, печально знакомые нам по опыту реформ 1990-х годов в России. Неслучайно у многих россиян уродливые переходные формы рынка вызывают ностальгию по предсказуемости административноплановой системы. Так же и конституционный федерализм не может эффективно функционировать без сложной системы «поддержки», особенно в такой огромной многонациональной стране, как Россия. Более того, без необходимой институциональной поддержки конституционная практика федерализма не только будет неэффективной, но и может быстро переродиться в опасную и разрушительную форму государственной анархии и безответственности.

10Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth // Journal of Law, Economics, and Organization. 1995. Vol. 11, N 1.

11См.: Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64, N 5.

173

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Федерализм как вынужденный выбор

Повторим: огромный размер территории России и ее исключительное многообразие крайне затрудняет переход к демократии; федерализм еще более обостряет ситуацию. Однако выхода нет: реальной территориальной альтернативы, совместимой с демократией, за пределами федеративной формы не существует. Альтернативой федерализму, как уже отмечалось, выступает либо распад на более мелкие и однородные образования, либо отказ от демократии и построение многонациональной империи. В России, во имя поддержания территориальной целостности, приходится выбирать между имперской моделью и моделью этнической федерации. Этническая модель федерализма основывается на признании особых прав этнических меньшинств и их большей автономии, что неизбежно приводит к ограничению или даже ущемлению интересов большинства. Однако такой подход может быть вполне разумной ценой за прекращение центробежного давления на государство со стороны этнических регионов.

Необходимо отметить, что критики и противники этнической модели федерализма (а их более чем достаточно) справедливо указывают на многочисленные проблемы, связанные с попытками выстраивания и поддержания такой модели в России и других странах мира. Организационная сложность, децентрализованность и неизбежная хаотичность этнического федерализма, его асимметричность, с присущей ей «несправедливостью» и множественными перекосами, хорошо знакома как российским исследователям, так и населению России на собственном политическом опыте 1990-х годов. Тем не менее мы убеждены в том, что реальной альтернативы этническому федерализму у территориально целостной России нет.

Мы вынужденно склоняемся к этнической модели федерализма именно для России как к меньшему из возможных зол и той цене, которую надо заплатить за сохранение целостности огромной многонациональной страны. При этом, подчеркнем, выбор в пользу этнической модели подразумевает, что данная модель выбирается политиками России не просто «всерьез и надолго», как у В.И. Ленина, а «по-честному», то есть навсегда. Более того, вся политическая система должна быть выстроена таким образом, чтобы этнические меньшинства были уверены в том, что выбор в пользу этнической модели федерализма – это не пустые слова, а добросовестные обязательства, которые принимает на себя национальное большинство. Здесь и выявляется связь федерализма с демократией – необходимая степень доверия национальных меньшинств по отношению к обязательствам, принимаемым на себя большинством, может возникнуть только в полноценной демократической политической системе.

Важно подчеркнуть, что модели империи и демократического федерализма в многонациональной стране опираются на схожие источники стабильности – заинтересованность региональных элит в центре. В обоих случаях устойчивость режима требует, чтобы региональные элиты были непосредственно заинтересованы в поддержании институционального status-quo и сохранении федерально-

174