Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 10

Проблемы президентской модели в России

В этой главе мы переходим к обсуждению двух типов серьезных рисков, возникающих в ходе демократизации и связанных с тем, что Россия − страна с президентским режимом. Во-первых, президентский режим ассоциируется, и справедливо, с неудачами демократии и критикуется за неспособность приспосабливаться к многопартийности. Следовательно, неизбежно обсуждение желательности самой этой формы и возможности отказа от нее1. В этом случае возрастает риск пересмотра Конституции и связанной с этим конституционной неопределенности. Во-вторых, демократизация неизбежно выявит недостатки президентской модели, что грозит прежде всего возобновлением противостояния президента и Думы, возможно даже более острого, чем в 1990-х годах.

Стоит ли призывать к изменению Конституции?

Одной из ключевых проблем, с которыми сталкиваются молодые демократии, является проблема соединения дееспособности государства, необходимой для реализации сложных экономических реформ, с подотчетностью политиков и исполнительной власти. В этом отношении основополагающим считается конституционный выбор между президентской и парламентской формами правления. Большинство исследователей признают, что парламентская форма как будто лучше помогает в решении этой и многих других нелегких проблем, стоящих перед новыми демократиями. По многим параметрам парламентские демократии действительно выигрывают у президентских режимов2. Однако, невзирая на рецепты исследователей, многие новые демократические конституции ориентируются именно на президентскую модель. Более того, к началу

1Как подчеркивали Тимоти Колтон и Синди Скэч, Россия является примером того, как президентский режим может привести к «имперскому президентству», которое подрывает демократическую природу системы. См.: Colton T. J., Skach C.

The Russian Predicament // Journal of Democracy. 2005. Vol. 16, N 3 (July). Российские исследователи Игорь Клямкин, Михаил Краснов и Лилия Шевцова считают, что проблема демократизации в России не может быть решена при нынешней

Конституции, задающей параметры суперпрезидентской модели (см., например, их статью «В Конституции не должно быть места для вождя». URL: http://www.novayagazeta.ru/politics/50372.html).

2Возможно, у государств, выбирающих президентские модели, с самого начала было больше проблем. См., например: Shugart M. S., Mainwaring S. Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate / Shugart M. S., Mainwaring S. (eds.) // Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge : Cambridge University Press, 1997.

186

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

ХХIвекаболееполовиныдемократическихгосударствмираработаликакпрезидентские или гибридные президентские режимы3. В большинстве этих государств президентская форма, скорее всего, сохранится на долгие годы, поскольку конституционные смены политического режима случаются весьма нечасто. Мы сомневаемся в практической возможности отказа от президентской модели и в такой большой и разнообразной стране, как Россия.

Вэтой связи возникает важный теоретический и практический вопрос −

овозможности создания условий для «достойного» правления в рамках президентской системы. В контексте нашего исследования речь должна также идти и о способности президентской модели инициировать и продолжать политические реформы. В самом деле, теоретически хорошо известно, что некоторые конституционные принципы способствуют сохранению статус-кво, в то время как другие поощряют изменения4. Важно также знать, насколько курс на реформы может быть стабильным и устойчивым в президентских режимах в целом и в России в частности.

Здесь мы хотели бы обратить внимание читателя на существенный и относительно новый теоретический момент. О том, насколько значимо различие между президентской и парламентской моделями, было в последние годы написано очень много. Более того, многим исследователям именно институциональный выбор в пользу президентских режимов представляется ключевым объяснением низкого качества демократии в Латинской Америке и постсоветских странах

идаже случаев коллапса демократических режимов. Ниже мы подробнее рассмотрим содержание критики президентской формы правления, сейчас же подчеркнем важность динамики развития аргументации. Дело в том, что противопоставление президентства и парламентской республики стало классическим примером дебатов в политологии по поводу «лучшей» институциональной формы для экономического и политического развития. Исследования прошли через несколько стадий – от попыток представить одну из этих институциональных форм как «лучшую во всех отношениях», выявления относительных преимуществ и недостатков каждой формы, признания важности различий как между институциональным режимами, так и внутри одного типа режимов до признания ключевой роли других, дополняющих, «малых» институтов для понимания того, как работают «большие» институциональные различия – между президентством и парламентскими режимами. Наконец, исследователи поставили вопрос следующим образом: как, используя иные институциональные переменные, за-

3По состоянию на 2002 год из 75 демократий с населением более одного миллиона жителей 31 представляли собой парламентские системы, 25 – президентские и 19 – полупрезидентские. См.: Timothy H., Samuels D. Electoral Accountability and the Variety of Democratic Regimes // British Journal of Political Science. 2008. Vol. 38 (1). P. 65–90.

4См., например: Tsebelis G. Veto Players. Princeton, 2002; Shugart M. S., Haggard S. Institutions and Public Policy in Presidential Systems / M. D. McCubbins, S. Haggard (eds.) // Structure and Policy in Presidential Democracies. N.Y. : Cambridge University Press, 2001.

187

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

ставитьпрезидентскиережимыработатьнехужепарламентских?5

Говоря языком экономистов и политологов, этот процесс можно представить как постоянное уточнение научных гипотез и смену комбинаций зависимых

инезависимых переменных. Исследования различий между президентскими

ипарламентскими системами начались с попыток анализа одной зависимой переменной (некоего агрегированного индикатора качества политической системы) и одной главной независимой переменной (тип режима: президентский или парламентский). Сегодня же исследования признают принципиальную необходимость рассматривать отдельно разные зависимые переменные (характеристики политической системы, такие как ход реформ, развитие демократии, устойчивость, поляризация режима) как зависящие не только от самого типа режима (президентский или парламентский), но и от взаимодействия типа режима с другими институциональными факторами (независимыми переменными)6.

Здесь необходимо пояснение. Конституционный пересмотр в пользу президентства или парламентаризма, если он вдруг случается, оказывается одним из наиболее важных с точки зрения последствий институциональных решений. Другими словами, если из двух похожих стран одна выбирает президентскую, а другая − парламентскую модель, то мы можем ожидать появления весьма значимых различий между этими странами. Это было известно политологам еще десятки лет назад7. Сегодня, однако, мы также знаем, что значительная часть различий, наблюдаемых между президентскими и парламентскими системами, объясняется комбинациями других институтов. Следовательно, можно сделать вывод, что в значительной своей части различия между президентской и парламентской системами могут быть сглажены за счет надлежащей «подгонки» институтов, располагающихся ниже конституционного уровня, и прежде всего изменением характера партийной системы.

Например, можно утверждать, что если бы Россия перешла к парламентской системе, то для ее институциональной поддержки требовалось бы развивать

5Однако интересно, что никто не задается обратным вопросом – как изменить парламентскую систему в «президентском» направлении. Более того, по словам Джона Кэри, исследования парламентских систем в меньшей степени

концентрировались на вопросах институционального дизайна, чем исследования

систем президентских. Одно из объяснений этого заключается в том, что интерес к институциональной конфигурации власти в президентских системах связан

с попытками объяснить нестабильность этих режимов, в то время как парламентские режимы во второй половине ХХ века крайне редко приводили к коллапсу демократии. См.: Carey J. M. Presidential versus Parliamentary Government / C. Menard, M. M. Shirley (eds.) // Handbook of New Institutional Economics. Dordrecht : Springer, 2005. Р. 91−122.

6См.: Elgie R. From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies? // Democratization Volume. 2005. Vol. 12 (1). P. 106−122.

7Об этом писал уже Вудро Вильсон (см., например: Wilson W. Congressional Government. Boston : Houghton Miflflin, 1900).

188

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

многопартийную систему (которой у России еще нет). Президентство же и многопартийность многие исследователи считают крайне опасной, нежелательной комбинацией. Уровень эффективности и подотчетности существующей президентской системы в России мог бы быть повышен, если бы сформировалась реальная двухпартийная система (которой также нет). При парламентском варианте двухпартийная система, напротив, стала бы препятствовать выстраиванию представительства многообразных интересов, особенно территориальных. Сходным образом при парламентской системе строительство российского федерализма осуществлялось бы на совершенно других принципах, чем при президентстве. Для иллюстрации этого тезиса сошлемся на то, что отношения между федерацией и ее субъектами в соседствующих между собой президентских США и парламентской Канаде построены на совершенно разных принципах.

Что это означает для России?

Сегодня исследователи стараются выяснить, могут ли различия между базовыми институтами стираться за счет институциональных деталей, а потому напряженно ищут ответы на вопросы, как, почему и когда базовые конституционные различия проявляют себя по-разному, а также какова роль «дополняющих» институтов (по уровню ниже конституционного). В свою очередь, это позволит точнее определить потенциал конституционных реформ. Но и на основании уже проведенных исследований можно сделать несколько выводов, важных для России.

Во-первых, выбор между президентской и парламентской формой не является однозначным с точки зрения последствий. То, что позитивно для укрепления одного из желаемых свойств политической системы, может иметь не столь благоприятный эффект для других ее свойств. Более того, то, что хорошо работает при устоявшейся системе, может быть куда менее привлекательным в ситуации, когда политические реформы еще только проводятся.

Во-вторых, эффект возможных конституционных изменений зависит прежде всего от того, как на них отреагируют ключевые игроки, которым предстоит играть по новым правилам. А их реакции, в свою очередь, зависят от того, какие коалиции будут сформированы для игры по новым конституционным правилам. В демократических странах коалиции, формируемые политиками и экономическими элитами, неизбежно связаны с особенностями партийной системы8. Собственно, сама партийная система и определяется в терминах взаимодействия (конкуренции, координации и кооперации) между ключевыми игроками9. Исследователи президентской модели неоднократно подчеркива-

8Причинно-следственная связь здесь значима в обоих направлениях.

9Партийная система определяется как «паттерны конкуренции и сотрудничества между различными партиями в этой системе» (Ware A. Political Parties and Party Systems. Oxford : Oxford University Press, 1996. Р. 7) или «партийная система – это именно система взаимосвязей, возникающая в результате межпартийной конкуренции» (Sartori G. Parties and Party Systems. Cambridge : C.U.P., 1976. Р. 44).

189