Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

зиционные партии (левого толка) имеют 40% и две партии правого толка имеют каждая по 20%. В этом сценарии можно сформировать две коалиции, при

этом президентская партия будет единственной, что необходима при создании и той и другой коалиции. Речь идет о том, что небольшая президентская партия, имеющая центристский характер, может иметь большее влияние, чем более крупная, но более оппозиционная партия20.

Кроме того, определенные черты президентской системы (например, объем власти президента) могут делать конфликт, «торг» и кооперацию между институтами более или менее затратными21. В многопартийных президентских режимах формальные политические изменения обычно являются следствием взаимодействия президента и партий, представленных в парламенте. Суть

ирезультат этой игры зависят от относительной силы двух этих игроков и тех институциональных ограничений, которыми они связаны. Как замечают Кокс

иМоргенштерн, исполнители и законодатели вовлечены в двустороннюю игру с правом вето, в которой исполнитель обычно инициирует политический курс, а законодатель действует реактивно. Более того, президентские полномочия особенно важны в ситуации, когда президент не контролирует парламент22.

Российская Конституция при разделении властей создает относительный перекос в пользу исполнительной власти, давая президенту возможность издавать указы, наделяя его правом вето, правом внесения проекта бюджета в парламент, формирования законодательной повестки и другими формаль­ ными компетенциями. Однако из практики работы президентских режимов хорошо известно, что неизменные конституционные положения могут не противоречить значительным вариациям в распределении реального влияния двух ветвей власти. Влияние президента может существенно уменьшаться и без каких-либо конституционных перемен.

Строго говоря, Конституция Российской Федерации задает так называемую полупрезидентскую, или гибридную, модель. В такой модели президент и парламент избираются независимо, как и при «чисто» президентской конституции, однако глава правительства (премьер-министр) еще и зависит (в той или иной степени) от доверия парламента23.

20См.: Negretto G. L. Minority Presidents and Democratic Performance in Latin America // Latin American Politics and Society. 2006. Vol. 48 (3). P. 63−92.

21См.: Cox G. W., Morgenstern S. Latin America's Reactive Assemblies and Proactive Presidents // Comparative Politics. 2001. Vol. 33 (2). P. 171−89; Crisp B. F., Desposato S. W., Kanthak K. Legislative Pivots, Presidential Powers, and Policy Stability // Journal of Law, Economics, and Organization. 2009. Vol. 27 (2). P. 426−452.

22См.: Iidem. Epilogue: Latin America's Reactive Assemblies and Proactive Presidents / S. Morgenstern, B. Nacif (eds.) // Legislative Politics in Latin America. Cambridge, MA : Cambridge University Press, 2002.

23См.: Siaroff A. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presi- dential and Parliamentary Distinction // European Journal of Political Research. 2003. N 42. P. 287–312.

195

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

Как доказывал Стив Ропер, влияние и возможности президента в такой модели очень сильно зависят от политических обстоятельств и способности контролировать парламент24. Например, политическая реальность 2000-х была такова, что у многих авторов имелись все основания определять российскую гибридную формулу как суперпрезидентскую модель – потому, что функционирование политической системы в России гораздо сильнее зависело от личности президента, чем от конституционного регулирования.

Администрация президента, которая по Конституции должна была играть чисто техническую роль, превратилась в чрезвычайно значимое «супер­прави­­ тельство», не неся при этом никакой конституционной ответственности. Это порождало естественные ассоциации с ЦК КПСС советских времен.

Молодая демократия и президентская модель: конституционный кризис

Рассматривая проблемы президентского режима в России в контексте возможной демократизации, необходимо помнить о неуникальности этих проблем. Множество демократизирующихся стран с президентскими режимами оказывались в сходных обстоятельствах.

Интересно, что ранее исследовательский интерес к проблеме президентских режимов был вызван в большой степени демократическими транзитами в Латинской Америке. Некоторые авторы утверждали, что именно латино­ американская конституционная традиция президенциализма ответственна за частые провалы демократии. Одной из самых влиятельных оказалась по-

зиция Хуана Линца: президенциализм по самой своей природе более склонен к развалу демократии, чем парламентаризм25. Так, в Бразилии в 1964 году, Перу в 1968-м, Чили в 1973-м, Уругвае в 1974-м и Аргентине в 1976-м конфликты между законодательной и исполнительной властью предшествовали длительным периодам авторитарного правления.

Линц объяснял это тем, что, с одной стороны, у президентства (в отличие от парламентаризма) отсутствует «клапан безопасности» − вотум недоверия, который позволяет сменить правительство в случае кризиса без изменения конституции. Арендт Лейпхарт, обозначая эту проблему как конфликт по поводу леги­ тимности, утверждал, что, поскольку и законодательная, и исполнительная власти избираются гражданами (то есть имеют одну и ту же легитимность), при расхождении их интересов возникает возможность конфликта между ними26.

26См.: Lipjhart A. Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations // The Failure of Presidential Democracy. P. 100.

196

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

щие такому кризису и обостряющие отношения между ветвями власти. Вопервых, происходит игнорирование позиции меньшинства: согласно Лейпхарту, президентство препятствует соглашениям и поиску консенсуса, которые особенно необходимы как раз в периоды кризисов и транзитов27. Линц связывает это с такими характеристиками президентства, как «игра с нулевой суммой» и «победитель получает все»28. Во-вторых, из-за негибкости президентской модели затрудняется разрешение конфликта между ветвями власти. Препятствует постоянным «подстройкам» ветвей власти друг к другу фиксированный срок пребывания президента на своем посту29. В рамках конституции президента, как уже отмечалось, не так легко отрешить от должности, даже если его интересы вступают в явное противоречие с интересами законодателей и больших групп населения. Возникает конституционный кризис.

Из вышесказанного следует, что конституционный кризис октября 1993 года и расстрел российского парламента не были чем-то из ряда вон выходящим – для президентского режима. Собственно, весьма похожий кризис, причем практически одновременно с российским, разворачивался в Перу30. Да и вообще, как подчеркивал Линц, США – это единственная президентская демократия с длительной историей конституционной преемственности31. В этом же сборнике еще один видный американский политолог Фред Риггс писал о том, что за исключением США все государства с президентским режимом пережили конституционные перевороты, в то время как две трети парламентских режимов стран «третьего мира» сохранили демократию32. Из 32 стран,

остававшихся демократиями дольше 25 лет (до 1991 года), 23 (или 72%) имели

парламентские режимы33.

Было подсчитано, что в странах, не являющихся членами ОЭСР, в период между 1973 и 1989 годами только один из пяти президентских режимов избежал конституционного кризиса, в то время как парламентские режимы выстояли больше чем в половине случаев34. В 1950–1990 годах пережили крах 54%

президентскихрежимовитолько28%парламентских;средняяпродолжительность жизни президентского режима составляет 21 год, а парламентского – 73

27См.: Lipjhart A. Op. cit. P. 97.

28См.: Linz J. J. Op. cit. P. 14.

29См.: Ibid. P. 6.

30В 1992 году президент Перу Альберто Фухимори расстрелял Конгресс, отменил конституцию и распустил судебную власть.

31См.: Presidential vs. Parliamentary Government / A. Lipjhart (ed.). Oxford, 1992. P. 118.

32См.: Riggs F. W. Presidentialism: A Problematic Regime Type // Presidential vs. Parliamentary Government. P. 219.

33См.: Mainwaring S. Presidentialism, Multiparty Systems, and Democracy: The Difficult Equation. Цит. по: Shugart M., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Р. 38.

34См.: Stepan A., Skach C. Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective // The Failure of Presidential Democracy.

197

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

года. При этом оказывается, что уровень конституционной стабильности президентских систем в Латинской Америке гораздо выше, чем у президентств за пределами региона (10,6 и 6,5 года соответственно).

Политические кризисы в ряде государств Восточной Азии могут служить выразительными иллюстрациями тех проблем, которые свойственны президентским системам. Так, политические кризисы стали просто «образом жизни» в Южной Корее, на Тайване, в Индонезии и на Филиппинах35. В этих странах конфликты, связанные с принципом «победитель получает все», вкупе с постоянными спорами между парламентами и президентами не раз приводили к политическому параличу – импичментам и попыткам конституционных переворотов.

Другие особенности президентской модели

Исследователи латиноамериканских президентских режимов первыми предположили, что эти режимы жизнеспособны только до тех пор, пока президент контролирует большинство в парламенте или же обладает сильной законодательной властью, которую активно реализует, например, через декреты. O’Доннелл описывал президентские режимы Латинской Америки как «делегативные демократии», в которых президенты управляют страной по своему усмотрению36.

Посткоммунистический опыт обогатил теорию новым практическим решением – суперпрезидентской моделью со следующими характеристиками: администрация президента неизмеримо превосходит другие институты по размеру и потребляемым ресурсам; президент имеет право издавать декреты; президент de jure или de facto контролирует бюджет; в стране действует относительно «беззубый» парламент, который не в состоянии отменить декреты президента и имеет мало возможностей и ресурсов для наблюдения (не говоря уже о контроле) за президентом; инициация процедуры по импичменту президента практически невозможна; наконец, судебная система полностью или по большей части контролируется президентом и практически не в состоянии критически проверить его действия, даже в случае злоупотребления властью37.

Суперпрезиденциализм – это тип режима. Глава исполнительной власти не обладает властью абсолютной и периодически участвует в процедуре общенациональных выборов; следовательно, этот тип режима отличается от диктатур, подобных тем, что мы видим в Азербайджане с 1993 года, Казахстане и Беларуси с середины 1990-х годов, Сербии до 2001 года, в Туркменистане и Узбекистане

35См.: Fukuyama F., Bressel B., Chang Boo-Seung. Facing the Perils of Presidentialism? // Journal of Democracy. 2005. Vol. 16, N 2 (April).

36См.: O’Donnell G. Delegative Democracy // Ibid. 1994. N 5 (Jan.). P. 55–69.

37См.: Fish S. The Impact of the 1999–2000 Parliamentary and Presidential Elections on Political Party Development / V. L. Hesli, W. M. Reisinger (eds.) // The 1999−2000 Elections in Russia: Their Impact and Legacy. N.Y. : Cambridge University Press, 2003. P. 200–201.

198

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

после обретения независимости. Однако суперпрезиденциализм принципиально отличается также от президенциализма и полупрезиденциализма, режимов, которые мы наблюдаем, в частности, в США, Франции, Литве, Польше, Румынии

иМонголии38. Суперпрезиденциализм не поощряет развитие партий, поскольку снижает у политических и экономических акторов стимулы инвестировать в них. Именно слабость парламента по сравнению с исполнительной властью убеждает акторов в том, что добиться своих целей через партийное строительство и поддержку партий в данной системе практически невозможно.

Получается, что взаимодействовать (лоббировать, а чаще – давать взятки)

сдолжностным лицом или группой лиц, ответственных за решения по тому или иному конкретному вопросу, гораздо более эффективно, нежели «вкладываться» в политические партии. Суперпрезидентская система, таким образом, способствует появлению небольших, закрытых и компактных социальных организаций, которые разными способами оказывают давление на чиновников –

ив администрации президента, и в министерствах.

Всуперпрезидентских системах чрезмерная власть сосредоточена в руках одного человека, и это делает их уязвимыми: ослабление президента ведет к ослаблению системы в целом. Одновременно расширяются возможности для лоббизма, растет риск принятия неэффективных решений и коррупции. Так, уязвимость президентских систем по отношению к корпоратистским давлениям была описана Линцем39. По мнению Фогеля, тип разделения властей в президентской системе снижает цену доступа к процессу принятия решения для групп интересов40. А Брюс Акерман указывал на то, что политический конфликт между президентом и парламентом часто затрудняет эффективный контроль над государственной бюрократией и, более того, ставит президента в положение стороны, делающей из исполнительной власти в целом врага принципа «верховенства права»41.

Пожалуй, наиболее актуальным для сегодняшней России является одно из самых недавних «обвинений» в адрес президентских режимов: не поощряют

ли они политическую коррупцию? Именно масштабы распространения коррупции в новых президентских демократиях в странах бывшего Союза ССР

иЛатинской Америки привели экспертов и политических обозревателей к таким печальным размышлениям. По мнению Вирджини Куллудон, неизбежным

38См.: Fish S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics / V. Sperling (ed.) // Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance. Boulder, CO, 2000. P. 177–192; Huskey E. Presidential Power in Russia. Armonk, NY : M. E. Sharpe, 1999.

39См.: Linz J. Op. cit. Р. 63.

40Vogel D. Representing Diffuse Interests in Environmental Policymaking / B. Rockman,

R.K. Weaver (eds.) // Do Institutions Matter? Washington, D.C. : Brookings Institution Press, 1993. P. 268.

41См.: Ackerman B. The New Separation of Powers // Harvard Law Review. 2000. Vol. 113 (3).

P.641.

199