Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

ли, что среди всех игроков и институтов партийная система является наиболее важным индикатором того, как конституционная модель работает в той или иной стране. Идеологическая и территориальная поляризация политической конкуренции, готовность партий к кооперации друг с другом, число партий, степень их фрагментации, организационной устойчивости, внутренней дисциплины – все это определяет стратегии политических игроков, играющих по конституционным правилам. Поскольку партийная система в России находится в крайне неустойчивом состоянии, риск от конституционных перемен, таких как выбор парламентской модели, крайне высок.

В-третьих, в конечном счете последствия выбора между президентской и парламентской формой во многом зависят от того, каким изменениям были бы подвергнуты при этом другие российские институты. Эти же институты в своей совокупности (а не только избирательные правила) определяют развитие партийной системы. Поэтому в современной России конституционные изменения без надлежащей реформы многочисленных институтов уровня ниже конституционного едва ли дадут положительный эффект. В то же время хорошо известные негативные черты существующей президентской модели во многом могли бы быть сглажены за счет внимательного отношения к институциональным «деталям» и реформирования институтов уровня ниже конституционного. Поскольку конституционные реформы не дадут положительного эффекта без изменения этих институтов, их в любом случае придется менять. Так что, быть может, стоит сфокусироваться не на конституционных изменени-

ях? Тем более что непредсказуемость последствий призывов к пересмотру

Конституции чрезвычайно велика.

В России демократические реформы приведут к усугублению проблем президентской модели, сложившейся в 2000-х годах

Хотя мы и выступаем в принципе против пересмотра Конституции, нельзя отрицать, что в качестве конституционной формы президентство подвергается весьма жесткой критике политологов10. Например, исследователи указывают на пять серьезных проблем президентской формы правления: законодательная и исполнительная ветви власти конфликтуют по поводу легитимности; зафиксированный срок пребывания на должности президента делает политиче-

10Институциональные экономисты значительно менее благосклонны к этой форме. Например, у Торстена Перссона и Гвидо Табеллини читаем: «Разделение властей при президентском режиме ведет к появлению небольшого правительства, которое меньше тратит и меньше перераспределяет, однако это сопровождается неэффективно низкими расходами на общественные блага… с другой стороны, парламентский режим ведет к появлению большого правительства, с большими налогами и расходами, однако при больших расходах на общественные услуги

и перераспределении в пользу широких групп избирателей» (Persson T., Tabellini G. Political Economics : Explaining Economic Policy. MIT Press, 2000. Р. 252).

190

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

ские режимы негибкими, неспособными реагировать на политические изменения; президентская модель провоцирует отношение к политике как игре

снулевой суммой, где «победитель получает все» (и к тому же за счет про­ игравшего); сама логика президентства препятствует выстраиванию диалога

соппозицией; президентами часто становятся никому неизвестные раньше беспартийные кандидаты, выигрывающие на популистской платформе11.

По нашему мнению, президентство действительно весьма опасно, и России, возможно, было бы лучше при парламентаризме. Наша позиция против такого пересмотра носит исключительно прагматический характер и обусловлена тем, что риск, связанный с пересмотром Конституции, слишком велик. В то же время мы считаем, что как президентство несет дополнительные риски для демократизации, так и демократизация выявляет проблемы президентской конституционной модели. Процесс демократизции в России неизбежно обозначит еще больше проблем, связанных с президентской формой и особенно

стой ее моделью, которая сложилась в 2000-е годы. Поэтому с началом этого процесса следует ожидать возобновления дебатов о преимуществах и недостатках президентской формы. Если сегодня может показаться, что части этих проблем в России как будто нет, то это лишь потому, что демократические процедуры в России весьма ограниченны, «управляемы», а Дума все еще не является «местом для дискуссий». Проблемы обязательно проявятся, как только в условиях открытой демократической конкуренции российский президент не

сможет гарантировать себе 50%-е большинство в Думе, тем более при существующей пропорциональной избирательной системе. Также невозможно будет будущему демократически избранному президенту гарантировать себе политическую поддержку как в региональных парламентах, так и со стороны выборных губернаторов. Самым важным и самым опасным является риск возоб­ новления противостояния между президентом и Думой, сходного с тем, что мы наблюдали в 1990-е. Ведь с точки зрения институционального дизайна ничего в лучшую сторону в России не изменилось. Напротив, были приняты «странные» решения по введению чисто пропорциональной избирательной системы, увеличению срока президентства и еще большему разнесению дат президентских и парламентских выборов.

Потенциал конфликта между президентом и парламентом

Как уже говорилось, внутри президентских и парламентских систем существуют большие институциональные вариации12. Однако между двумя системами есть и одно принципиальное различие. В президентской системе власть разделена между двумя отдельно избираемыми институтами – парламентом

11См.: Mainwaring S., Shugart M. S., Linz J. Presidentialism and Democracy. A Critical Appraisal // Comparative Politics. 1997. Vol. 29, N 4. P. 449–71.

12См.: Shugart M., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. N.Y. : Cambridge University Press, 1992.

191

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

ипрезидентом13. В парламентской системе исполнительная власть избирается парламентом и отвечает перед ним же, создавая тем самым еще один «локус» суверенитета.

Как известно, президентская форма конституционной демократии впервые возникла в Америке. Вместо монарха был создан офис президента, избираемого на фиксированный срок и отвечающего за контроль над государственной бюрократией. Параллельно избирался Конгресс (парламент) как законодательный

иполитический противовес офису президента. С тех пор отдельные выборы президента и парламента – черта всех демократических президентских режимов. Однако, копируя американскую модель, многие страны столкнулись со значительными трудностями – оказалось, что для реализации принципа разделения властей недостаточно прописать в Конституции полномочия президента

ипарламента. Необходимо еще и создать стимулы для эффективного взаимодействия и кооперации между ветвями власти.

Принцип избрания президента на фиксированный срок означает, что за исключением маловероятного случая импичмента президент не может быть досрочно отозван или отправлен в отставку. Буквально все иследователи президентской модели сходятся в том, что именно в этой невозможности отправить в отставку избранного независимо от парламента президента и заложен потенциал для перерастания принципа разделения властей в конфикт между президентом и парламентом. Поэтому для предотвращения этого конфликта необходимо каким-то образом связать избирательную «судьбу» президента и парламента. К сожалению, практический опыт многих президентских режимов свидетельствует: там, где главы государств полагаются на независимую от парламента избирательную поддержку, кризисы неизбежны.

На практике для создания общих избирательных стимулов для президента

ипарламента предлагались различные конституционные и политические меры. Так, в Российской Федерации Конституция дает президенту инструменты для досрочного роспуска Думы и, таким образом, в некоторой степени увязывает судьбу депутатов с готовностью кооперироваться с президентом. Большинство исследователей, однако, считают, что конституционных мер (то есть механизмов роспуска парламента) принципиально недостаточно и требуются политические стимулы для конструктивной кооперации между президентом и парламентом. Такие политические стимулы создает опора на политические партии во время выборов. Если президент и большинство в парламенте опираются на выборах на одни и те же политические партии или коалиции, то их политическая судьба оказывается связанной и формируются общие политические стимулы для кооперации.

Вэтой связи Марк Джонс подчеркивал: даже те, кто убежден в достоинствах

13См.: Gerring J., Thacker S. C., Moreno C. Are Parliamentary Systems Better? // Comparative Political Studies. 2009. Vol. 42 (3). P. 327–359.

192

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

президентской модели, признают, что систему, при которой у президента отсутствует достаточная поддержка со стороны законодателей, едва ли можно считать жизнеспособной14. И здесь ключевым является вопрос, насколько правительство консолидировано или, напротив, разделено. Правительство консолидировано, если партия президента имеет большинство в парламенте, и разделено, если за президентом стоит меньшинство парламентариев. В случае разделенного правительства возможны две ситуации: другая (не президентская) партия имеет большинство или же большинства нет ни у одной из партий. При любой из этих ситуаций предполагается, что президентские режимы увеличивают число игроков, чье согласие необходимо для принятия законодательства и иных политических решений. Исследователи президентских режимов в целом согласны с тем, что разделенные правительства практически всегда ассоциируются с противостоянием, неконституционными и односторонними действиями, конфликтами между ветвями власти.

Поскольку вероятность того, что партия президента получит большинство мест в парламенте, снижается с увеличением числа парламентских партий, число фракций в парламенте становится крайне существенным для функционирования президентского режима. Считается, что президентские режимы «не выносят» многопартийности15. Это происходит потому, что фрагментация партийной системы ослабляет власть президента, делает «торг» внутри парламента более сложным и повышает вероятность конфликта между ветвями власти. То, что президент и парламент «живут и выживают» отдельно друг от друга, создает весьма слабые стимулы для партий с точки зрения создания и поддержания межпартийных коалиций.

Российская избирательная система – худшая из возможных для президентских режимов

В свою очередь, многопартийность зависит от избирательной системы. Поэтому, как подчеркивал Сартори, негативное воздействие президентской модели на управляемость усиливается при комбинации этой модели с пропорциональной системой голосования16. Неслучайно и то, что при сравнении президентских и парламентских режимов, а также мажоритарных и пропорциональных электоральных систем исследователи приходят к выводу, что президентские режимы в комбинации с пропорциональными выборами более

14См.: Jones M. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. University of Notre Dame Press, 1995.

15См.: Mainwaring S. P. Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination // Comparative Political Studies. 1993. N 26. P. 198–228; Presidentialism and Democracy in Latin America / Mainwaring S. P., Shugart M. J. (eds.). Cambridge : Cambridge University Press, 1997.

16См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. L. : MacMillan, 1994.

193

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

склонны к извлечению ренты и подвержены негативным последствиям так называемого ресурсного проклятия17.

Вцелом потенциал для конфликта между президентом и парламентом уменьшается, если президент принадлежит к партии, контролирующей парламент18. Именно такая ситуация сложилась в России начиная с 2000 года. Чего

можно ожидать с началом демократизации политической жизни в стране?

Ксожалению, при политической конкуренции и, соответственно, возрастании неопределенности по поводу шансов переизбрания в Думу конфликт между президентом и парламентом возможен даже в том случае, если политическая партия, к которой принадлежит президент, контролирует парламент.

Вэтой связи уместно напомнить: чтобы понимать, как работает президентская система, необходимо учитывать потенциал для конфликта в силу разли­ чия целей исполнительной и законодательной ветвей власти даже при наличии формального большинства в парламенте19. Когда президент и большинство в парламенте имеют схожие политические преференции и при этом они подотчетны и ответственны по отношению к одним и тем же требованиям и запросам, мы имеем дело с единством целей. Если же, напротив, избиратели считают президента ответственным за общенациональную политику и в то же время ожидают от парламентариев, чтобы те отстаивали интересы своего региона или округа и «выбивали» для него блага и ресурсы, то в этом случае различие целей может быть весьма существенным. Это обычная практика работы Конгресса США, где президент не может автоматически рассчитывать на поддержку конгрессменов от своей партии. В России также можно ожидать, что демократизация − в той мере, в какой она поменяет мотивацию членов Государственной Думы к переизбранию, простимулирует их быть более независимыми от исполнительной власти.

Что произойдет, если президент России будет «справа», занимая прореформаторскую позицию?

Расположение президентской партии в политическом пространстве может влиять на формирование коалиций в парламенте. Предположим, что прези-

дентскаяпартияцентристскогохарактераимеет20%мествпарламенте,оппо-

17См.: Boschini A. D., Petterson J., Roine J. The Constitutional Channels of the Resources Curse / Uppsala Centre for Sustainable Development // Utsikter motutveckling. 2009. N 32. P. 449–456.

18См.: Foweraker J. Institutional Design, Party Systems and Governability – Differentiating the Presidential Regimes of Latin America // British Journal of Political Science. 1998. Vol. 28. P. 651–676; Cheibub J., Limongi F. Democratic Institutions and Regime Survival: Parliamentarism and Presidentialism Reconsidered // Annual Review of Political Science. 2002. Vol. 5. P. 151−79.

19См.: Cox G. W., McCubbins M. D. Political Structure and Economic Policy: The Institutional Determinants of Policy Outcomes / S. Haggard, M. D. McCubbins (eds.) // Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge, UK : Cambridge University Press, 2001. P. 21−63.

194