Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

следствием мощного доминирования исполнительной власти в России конца 1990-х стали произвол в политике, различные коррупционные практики, включая взятки, инсайдерские сделки и незаконное присвоение средств, а также распространение методов принуждения42.

Схожим образом в отношении большинства латиноамериканских государств исследователи отмечают высокую степень политической централизации, когда президент, «получивший все», получает и доступ к желанному источнику патронажной власти. Коррупция подрывает доверие к избранным лидерам, порождая общее циничное отношение к политике43.

Помимо стремления к переизбранию, различные институциональные системы накладывают разные ограничения на неправомерные действия политиков, например делая извлечение ренты более трудной задачей. В этом отношении одним из наиболее важных институтов в демократиях является характер взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти – и прежде всего подотчетность должностных лиц. В целом среди исследователей отсутствует консенсус по поводу того, какая конституционная система обеспечивает бóльшую подотчетность политиков. Однако большинство из них считают, что президентские системы имеют более автономные, а следовательно, менее контролируемые бюрократии44.

Поскольку характер взаимоотношений между ветвями власти существенно различается в президентских и парламентских системах, можно предположить, что как предоставляемые государством блага, так и рента, полученная политиками в результате коррупции, тоже будут различаться.

Эти же взаимоотношения окажут влияние на принципал-агентские отношения между избранными политиками и чиновниками. Так, Мо и Кэлдвилл утверждали, что именно отношения между исполнителями и законодателями определяют подлинный «генетический код», предопределяющий характер бюрократии45. А Шляйфер и Вишни показали, что уровень бюрократической коррупции будет выше в странах, где правительства слабо контролируют своих агентов (чиновников)46.

Защитники президентской модели утверждают, что она явно превосходит

42См.: Coulloudon V. Russia’s Distorted Anticorruption Campaigns / S. Kotkin, A. Sajó (eds.) // Political Corruption in Transition. Budapest : Central European University Press, 2002.

43См.: Valenzuela A. Presidencies Interrupted // The Journal of Democracy. 2004. Vol. 15 (4).

P.5–19.

44См.: Moe T. M., Caldwell M. The Institutional Foundations of Democratic Government:

AComparison of Presidential and Parliamentary Systems // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1994. Vol. 150 (1). P. 171-195; Tsebelis G. Decision-Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism, and Multipartism // British Journal of Political Science. 1995. N 25. P. 289–325.

45См.: Moe T. M., Caldwell M. Op. cit.

46См.: Shleifer A., Vishny R. Corruption // Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 108, N 3.

P.599–617.

200

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

парламентаризм в отношении прямой подотчетности, поскольку существует прямая связь между избирателями и избранными политиками. Избиратели голосуют непосредственно за должностное лицо, которое нельзя сместить при изменении политических коалиций в парламенте47. С этим не согласен Линц, справедливо утверждающий, что избиратели смогут реализовать свое «право на подотчетность», только дождавшись сначала окончания срока пребывания на посту президента и его правительства48. Более того, если президент не собирается переизбираться, то его невозможно наказать или пригрозить ему сокращением электоральной поддержки на будущих выборах. То, что избиратели могут реализовывать «право на подотчетность» только в определенный момент (на выборах), приводит к широко распространенному феномену: президент начинает вести себя «хорошо» (даже более чем хорошо − популистски) за несколько месяцев до выборов, используя склонность человеческой психики «забывать» о том, что было в прошлом, и придавать больший вес недавним событиям.

Вто же время даже сильное недовольство президентской партией ведет не

кокончанию срока действий полномочий президента, но к общему параличу системы, оставляя президента без большинства в парламенте. Попытки наказать президента «наказывают» систему в целом. Конечно, при парламентаризме существует больше возможностей назначить общенациональные выборы, поэтому принцип подотчетности в этой системе работает гораздо лучше.

Вцелом, эти два аргумента дают основание предполагать, что в президентских системах более высокий уровень коррупции, и эмпирические данные эту гипотезу подтверждают.

Впрезидентских системах больше вето-игроков, чем в системах парламентских49. Вето-игроки (и институциональные и партийные) – это значимые акторы, чье согласие необходимо для проведения политики реформ. Тсебелис считал поведение вето-игроков ключевым для понимания сути различных политических систем и предполагал, что чем больше вето-игроков, тем труднее проводить реформы50. Действительно, политические курсы меняются тогда, когда интересы достаточного числа игроков нарушают статус-кво, при этом вероятность изменений возрастает с понижением «порога», необходимого для принятия решения, например от единогласия к квалифицированному большинству, а от него – к простому большинству. Изменение курса может происходить также при наличии компенсаций потенциальных потерь в ходе и после реформ.

Поскольку в президентских системах вето-игроков больше, менее вероят-

47См.: Shugart M., Carey J. M. Op. cit. P. 44–54.

48См.: Linz J. Op. cit. Р. 10.

49См.: Eaton K. Parliamentarism versus Presidentialism in the Policy Arena // Comparative Politics. 2000. April. P. 355–76, at 361.

50См.: Tsebelis G. Veto Players. Princeton, 2002.

201

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

но, что реформаторская инициатива правительства будет одобрена парламентом. Более того, если президент не может полагаться на гарантированное большинство в парламенте, он должен выстраивать необходимые коалиции, идя на уступки в каких-то других сферах. А это означает дополнительные расходы, часто неэффективные с экономической точки зрения, но необходимые политически. Поэтому, кто бы ни начинал реформы, он должен понимать, что в президентских системах они, во-первых, менее вероятны; вовторых, менее глубоки; в-третьих, более медленны; в-четвертых, стоят дороже51. При этом непосредственно после выборов, пока еще не сформировались необходимые коалиции и не найдены компромиссы, провести изменения труднее. Так, исследования показали, что в государствах Латинской Америки существует тенденция откладывать после президентских выборов болезненные действия, поэтому большинство финансовых кризисов происходит именно в этом коротком временнóм промежутке – от одного до пяти месяцев после выборов.

Как известно, результаты экономических реформ в посткоммунистических странах оказались весьма неровными и зависели от множества факторов. Но и здесь существует четкая негативная корреляция с президентскими режимами.

Консервативность по отношению к реформам парадоксальным образом уживается в президентских системах с готовностью поменять на 180 градусов позицию, если этого требуют политические интересы лидера и его окружения. Сьюзан Стоукс на примере латиноамериканских демократий изучала серьезные расхождения между электоральными обещаниями президентов и их реальной политикой после выборов52. И это не какой-то особый феномен, такое происходит достаточно часто; по крайней мере, в трех из десяти случаев победитель президентских выборов не считает значимыми свои предвыборные обязательства и проводит весьма отличающуюся от обещанной политику. Подобный поворот (U-turns) гораздо труднее осуществить в парламентской системе, ибо в этом случае потребовалось бы, чтобы вся президентская партия или правящая коалиция согласилась на такой «сюрприз».

Поскольку инвесторы ценят политическую стабильность и избегают не­ определенности по поводу будущих политических решений, в президентских режимах смена президента влечет за собой уменьшение интереса инвестиционных фондов к финансовому рынку страны в период после выборов. Более того, собраны убедительные свидетельства того, что парламентаризм превосходит президентскую модель в отношении экономического роста, качества

51См.: Samuels D. J., Eaton K. Presidentialism and, or, and Versus Parliamentarism: The State of the Literature and an Agenda for Future Research / The Conference on Consequences of Political Institutions in Democracy, Duke University, April 5−7, 2002.

52См.: Stokes S. C. Mandates and Democracy. Neoliberalism by Surprise in Latin America. Cambridge, 2001. P. 3, 14−15.

202

Глава 10. Проблемы президентской модели в России

бюрократии, инвестиционного климата и продолжительности жизни53. Так, согласно Геррингу, президенциализм, во-первых, не способен решать проблемы политической координации через дебаты и переговоры. Во-вторых, он увеличивает число вето-игроков, а значит, затрудняет реформы. В-третьих, снижает уровень контроля над бюрократией. В-четвертых, президентские режимы ослабляют партийную дисциплину (в частности, в отсутствие процедуры вотума недоверия)54. Сильные президенты, как правило, не заинтересованы в стабильной партийной системе; напротив, их действия часто ведут к фрагментации и нестабильности политической «сцены». Однако именно партийная дисциплина способствует тому, что государственное финансирование направляется на общенациональные программы, а не на программы поддержки узкоцелевых интересов. Таким образом, парламентские режимы благоприятствуют расходам на «широкие», универсальные программы55.

Как показал Перссон, реформы в направлении развития парламентской демократии в большей степени способствуют экономическому росту и торговой открытости, а также усиливают права собственности, нежели реформы в направлении развития демократии президентской56. Однако, исследуя только страны в процессе демократизации, Перссон и Табеллини обнаружили, что новые парламентские демократии в среднем показывали экономический рост на 1,5 процентных пункта меньше, чем новые президентские демократии57. В свою очередь, в самом последнем из доступных нам исследований Кнутсен обнаружил негативное влияние президенциализма на экономический рост после 1979 года58.

Что можно улучшить?

Долгие годы политологи и юристы составляли различные типологии конституционных систем, в основу которых был положен характер отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. Каждая модель имела архетип: США как президентская модель, Великобритания как парламентская, Франция как полупрезидентская. Эти модели подразумевали определенные институциональные конфигурации.

Сегодня же специалисты подчеркивают, что на самом деле различия между

53См.: Gerring J., Thacker S. C., Moreno C. Are Parliamentary Systems Better? // Comparative Political Studies. 2009. Vol. 42 (3). P. 327–359.

54См.: Ibid. P. 353–355.

55См.: Persson T., Tabellini G. Constitutions and Economic Policy // The Journal of Economic Perspectives. 2004. Vol. 18 (1). P. 75–98.

56См.: Persson T. Forms of Democracy, Policy and Economic Development. Working Paper. 2005.

57См.: Persson T., Tabellini G. Democracy and Development: the Devil in the Details // American Economic Review. 2006. Vol. 96 (2). P. 319–324.

58См.: Knutsen C. H. Which Democracies Prosper? Electoral Rules, form of Government and Economic Growth // Electoral Studies. 2011. N 30. P. 83–90.

203

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

тремя конституционными группами весьма условны59. Следовательно, взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти вкупе с окружающими их институтами предстают как многомерные концепции, в которых явно недостаточно исследовать и описать лишь одно, пусть и важное, измерение. Иными словами, президентство и парламентаризм – это системы управления и как таковые имеют множество более или менее фундаментальных

ивзаимосвязанных характеристик60. Как подчеркивали Мо и Кэлдвилл, президентские и парламентские системы приходят «со своим багажом»61.

Здесь мы еще раз хотели бы напомнить, что работа президентской системы зависит от множества институциональных деталей, и обратить внимание на то, чтó можно было бы поправить в существующей российской модели, не затрагивая Конституцию62.

Согласовать электоральные циклы. Ключевым элементом институционального дизайна является календарь выборов законодательной и исполнительной власти и его взаимодействие с формулой президентских выборов. Там, где выборы проходят несинхронно, кампании идут независимо друг от друга

иконтуры партийной системы в парламенте не связаны с президентскими выборами. Если же выборы президента и парламента проходят согласованно, то электоральная поддержка кандидатов в президенты может влиять на распределение мест в парламенте63.

Изменить способ избрания президента. Два наиболее распространенных способа избрания президента – это простое большинство и двухтуровая система. В первом варианте выборы проходят в один тур и пост получает кандидат, набравший большинство голосов. При двухтуровой системе, в случае если

ни один из кандидатов не получил более 50% голосов в первом туре, во втором туре выборов конкурируют два кандидата, набравшие наибольшее число

59В частности, собранные новые данные позволяют более детально проанализировать различные институциональные конфигурации отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти – как ретроспективно, так и на современном этапе (см.: Elkins Z., Ginsburg T., Melton J. The Comparative Constitutions Project. 2010. URL: http://www.comparativeconstitutionsproject.org).

60См.: Albert R. The Fusion of Presidentialism and Parliamentarism // American Journal of Comparative Law. 2009. N 57. P. 531–77; Idem. Presidential Values in Parliamentary Democracies // International Journal of Constitutional Law. 2010. Vol. 8 (2). P. 207–32.

61См.: Moe T. M., Caldwell M. Op. cit. P. 172.

62Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом.

63См.: Shugart M. S. The Electoral Cycle and Institutional Sources of Divided Government // American Political Science Review. 1995. Vol. 89 (2). P. 327–343. Кроме того,

в президентских системах электоральная подотчетность зависит от электорального цикла: экономическая мотивация голосования сильнее при согласованности календаря выборов и слабее при ее отсутствии (см.: Hellwig T., Samuels D. Electoral Accountability and the Variety of Democratic Regimes // British Journal of Political Science. 2008. Vol. 38 (1). P. 65–90).

204