Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Глава 1. стагнация и потеря статуса в мире или адаптация к мировым вызовам

Таким образом, наш центральный аргумент в шестой главе заключается

втом, что в краткосрочной перспективе наибольших успехов в борьбе с коррупцией в России можно добиться, воздействуя на стимулы политиков. С одной стороны, стимулы политиков, конечно же, являются функцией многих структурных, социально-экономических и культурных факторов и в этой своей части меняются только постепенно. Но, с другой стороны, стимулы зависят и от ожиданий, то есть от того, что собираются делать все остальные, от того, какие стратегии выбирают другие игроки. Иными словами, при заданных условиях взаимодействия наш выбор стратегий зависит от ожиданий по поводу стратегического выбора других игроков. Поэтому при одних и тех же долговременных структурных, социально-экономических и культурных факторах возможно появление различных устойчивых состояний (равновесий, или эквилибриумов). Таким образом, нормой, соответствующей взаимным ожиданиям, могут оказаться как высококоррупционные стратегии, так и на­ оборот – если возобладают ожидания, при которых коррупция является исключением. Теоретический и практический вопрос для России заключается

втом, как от «плохого» устойчивого состояния (эквилибриума), подразумевающего высокий уровень коррупции, перейти к «хорошему», низкокоррупционному равновесию.

Вседьмой главе мы обсуждаем возможную налоговую реформу как инструмент изменения мотивации политиков и граждан. На первый взгляд кажется очевидным, что чем больше налогов собирает государство, тем сильнее оно становится и, следовательно, тем более оно склонно использовать методы принуждения по отношению к гражданам и обществу. Однако, как показывают исследования и эмпирические данные, обычно дело обстоит ровно наоборот: государство контролируется и ограничивается гражданами тем больше, чем больше они платят налогов. Кроме того, эффективное налогообложение граждан служит установлению и закреплению принципов либеральной демократии и только в ее рамках оказывается возможным на практике.

Последние исследования по налогообложению и общественному развитию обнаружили, что необходимость повышения налогов может привести к усилению взаимосвязей между государством и обществом, причем это усиление будет иметь положительные последствия для повышения дееспособности государства, его ответственности перед гражданами и подотчетности.

Вглаве восемь обсуждаются накопленные политологами выводы относительно факторов и условий демократических транзитов, а также условия, позволившие некоторым странам провести успешную экономическую модернизацию. При этом в центре нашего внимания оказываются прежде всего политические факторы и обстоятельства, способствовавшие успешному завершению реформ. Иными словами, мы анализируем политические условия для по­ литических изменений. К сожалению, соглашаясь с Барбарой Геддес, нам попрежнему приходится признать, что за последние двадцать лет мы узнали

25

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

одемократизации не так уж много25. Теоретические исследования продвигаются вперед куда медленнее, чем растет число случаев и попыток демократизации. Фактически как о проверенной и доказанной взаимосвязи мы можем говорить только о зависимости успеха демократизации от уровня экономического развития и образования населения.

Понятно, что универсальных рецептов успеха реформ не существует, в каждом случае складывается особая комбинация акторов и институтов, взаимодействующих на самых различных аренах. Понимая эту сложность взаимозависимостей, политическая элита, принимая решение о начале реформ, тем не менее должна найти в этом клубке какую-то ниточку и потянуть за нее для того, чтобы послать значимый и достоверный сигнал обществу: реформы начались, и они серьезны. Как показывает Тимоти Фрай, создание климата доверия к проводимым реформам – это фактор, значимость которого трудно переоценить. Нам представляется, что в российском случае этой ниточкой-сигналом будет не что иное, как борьба с коррупцией.

Глава девять посвящена трудностям создания и поддержания необходимой мотивации для начала и продолжения реформ в президентских режимах. Как известно, демократический переход требует принять основополагающее решение – сделать конституционный выбор между президентским и парламентским режимами. Большинство исследователей признают, что парламентская форма в целом лучше помогает в решении задач, стоящих перед новыми демократиями, а именно в обеспечении сочетания дееспособности государства

сего подотчетностью. Однако, невзирая на предписания исследователей, чаще всего новые демократии выбирают президентскую модель, и сегодня в мире приблизительно половина демократических государств организованы как президентские или гибридные президентские режимы. В большинстве из них президентская форма, скорее всего, сохранится на долгие годы, поскольку конституционные перемены типа политического режима случаются весьма нечасто. Мы сомневаемся в практической возможности отказа от президентской формы правления в такой большой и разнообразной стране, как Россия. Более того, мы считаем попытки пересмотреть Конституцию России одной из самых серьезных угроз территориальной целостности страны26.

Вэтой связи возникает важный – одновременно теоретический и практический (и особо значимый для России) – вопрос о возможности создания условий для «достойного» правления в рамках президентской системы. В контек-

25См.: Geddes B. What do we know about democratization after twenty years? // Annual Review of Political Science. 1999. N 2. P. 115−44. Обсуждение основных гипотез, сформулированных политологами, можно найти в: Schmitter Ph. C. Twenty-Five Years, Fifteen Findings // Journal of Democracy. 2010. Vol. 21, N 1. Р. 17−28.

26Детальный анализ опасности смены конституции в федеративных государствах представлен в: Filippov M., Ordeshook P. C., Shvetsova O. Designing Federalism. Cambridge : Cambridge University Press, 2004.

26

Глава 2

Издержки и риски политических реформ

Любой проект реформ должен включать оценку соответствующих издержек. Несмотря на очевидность этого положения, при обсуждении многих реформ, особенно широкомасштабных, вопрос об издержках даже не поднимается.

Виктор Полтерович, академик РАН1

Наблюдение, сделанное Виктором Полтеровичем в конце 1990-х и выбранное нами в качестве эпиграфа к данной главе, к сожалению, и сегодня остается верным для российских дебатов относительно политических реформ

внашей стране. В лучшем случае сторонники политических реформ в России уделяют проблеме издержек и рисков реформ весьма скромное внимание. Так, во втором докладе Института современного развития «Обретение будущего: Стратегия 2012» о рисках реформ написано буквально несколько предложений: «Для развития страны рискованно и сохранение нынешней системы политических институтов, и их реформирование. Но это принципиально разные риски... Открытие политической системы и демократизация тоже несут с собой риски – замедления принятия решений, сложности согласований,

всплеска популизма. Однако они принципиально отличаются от рисков

“инерционного” сценария: если те риски неизбежны и все более обессиливают и парализуют и государство, и общество, то с открытием политической системы одновременно возникают и риски, и инструменты управления ими – риски стимулируют и государство, и здоровые политические силы на большую активность, ответственность и эффективность»2. В то же время губернатор Кировской области Никита Белых предупреждает: «…должно быть понимание того, что любые изменения и преобразования будут очень болезненными. Но шанс и возможность провести их есть. И делаться это должно

вусловиях дальнейшей демократизации, свободной дискуссии на публичных акциях и в СМИ, упрощенной регистрации политпартий и выборности губернаторов»3.

Для нас очевидно, что об издержках и рисках реформ говорить необходимо.

1Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ // Эволюционная экономика и «мэйнстрим». М. : Наука, 2000. С. 31−54. URL: http://exsolver.narod.ru/Artical/Govertheory/theoryreform.html

2Обретение будущего: Стратегия 2012. Конспект. М. : Экон-информ, 2011. С. 20−21.

3Белых Н. Выборы состоялись. Что дальше? // Эхо Москвы. 2012. 8 марта. URL: http:// echo.msk.ru/blog/belyh/866571-echo/

28

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

Более того, эта тема относится к наиболее важным и должна обсуждаться в приоритетном порядке. Выше мы уже писали о различиях между рисками и издержками4. Так, если реформы приведут к поднятию пенсионного возраста, то у всех групп населения возникнут немедленные значимые потери, которые, в принципе, можно оценить в денежном измерении. Например, для молодежи станет труднее найти работу, по крайней мере в краткосрочном плане. В качестве другого примера можно назвать монетизацию льгот, спровоцировавшую протесты российского населения. И в том, и в другом случае речь идет об издержках реформ. В то же время попытки принять новую Конституцию России могут, если судить по опыту других федераций, с некоторой вероятностью привести к дезинтеграции страны. Этого, впрочем, может и не произойти, но определенный риск имеет место.

Добавим также, что, признавая и обсуждая издержки и риски процесса реформ, необходимо сравнивать их с издержками и рисками, возникающими при сохранении существующего положения. Такое сравнение указывает на то, что, при прочих равных, реформы оказываются наиболее привлекательными тогда, когда издержки и риски, связанные с текущей ситуацией (то есть с риском «ничего не менять»), превышают издержки и риски начала процесса реформ. Поэтому в последующих главах мы прежде всего подчеркиваем в качестве основного риска консервации политической системы, сложившейся в России за годы правления Владимира Путина, постоянно ухудшающееся положение страны в мире глобальной конкуренции. Однако необходимо учитывать и тот факт, что издержки и риски нынешней системы проявятся (в полной мере) не скоро, а вот издержки и риски реформ придется нести здесь и сейчас. А поскольку все мы ценим реальное настоящее больше, чем неопределенное будущее, велика вероятность того, что решение о начале реформ с целью опережения полномасштабного кризиса не будет принято вовсе. Это тем более вероятно, если политические и экономические элиты привыкли жить сегодняшним днем, то есть имеют веские основания сильно дисконтировать свое будущее.

И тем не менее нередко по умолчанию подразумевается, что с началом реформ в направлении редемократизации и рефедерализации в России одновременно начнет улучшаться экономическая и политическая ситуация – и в стране в целом, и в регионах. Нам же представляется, что дискуссии о необходимости демократизации России и конкретных шагах в этом направлении в обязательном порядке должны включать обсуждение вопросов, связанных с трудностями политических реформ. Без такого обсуждения обещания (и сами усилия) рефор-

4Виктор Полтерович предлагает различать следующие три вида издержек реформ («трансформационных издержек»): прямые издержки создания новых институтов; издержки дезорганизации; издержки перераспределения переходной ренты.

К сожалению, как указывает Полтерович, методика исчисления трансформационных издержек к настоящему времени не разработана. См.: Полтерович В.М. Элементы теории реформ : 2-е изд. М. : Экономика. 2011. URL: http://members.tripod.com/VM_ Polterovich/

29