Материал: I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

маторов могут породить ложные, необоснованные ожидания в обществе, что приведет как к очередной девальвации идеи демократических реформ, так и к очередной потере легитимности самими реформаторами.

С практической точки зрения наиболее важны два вопроса: об условиях и ситуации, при которых демократические реформы могут стать востребованными, и об оптимальном моменте для начала реформ – оптимальном с точки зрения минимизации трудностей и издержек перехода и максимизации шансов на успех. При этом не следует забывать, что условия, при которых реформы становятся наиболее востребованными и поэтому более вероятными, могут существенно отличаться от оптимальных условий для минимизации издержек и рисков реформ. Необходимо сравнивать не только общие издержки перехода и их динамику во времени, но и временнóе распределение издержек и выгод, возникающих в процессе перехода, для различных социально-экономических групп. Другими словами, необходимо исследовать, как во времени меняются группы выигрывающих и проигрывающих от частичных, половинчатых реформ и как это сказывается на политических стимулах – либо продолжать реформы, либо их «заморозить». В целом наше исследование доказывает, что, хотя демократизация в России сопряжена с серьезными рисками и издержками в ходе переходного процесса, попытки «заморозить» или «улучшить» нынешнюю полуавторитарную модель могут привести к куда более негативным последствиям.

Заслуживает исследования также вопрос о соотношении рисков и издержек возможных альтернатив (сценариев) в зависимости от длительности сохранения нынешнего политического режима. К примеру, если отложить демократические реформы в России еще на пять или десять лет, станет ли проведение реформ ме-

неетруднымирискованным,чемсегодня?Болееобщийвопросможносформулировать следующим образом: какова зависимость между продолжительностью недемократического политического режима и издержками (рисками) его

демократизации?Приответенаэтотвопросследуетучестьвлияниенескольких

разнонаправленных факторов. С одной стороны, бóльшая продолжительность существования режима означает консервацию определенной политической модели с ее формальными и неформальными правилами (институтами). Чем дольше эти правила используются, тем более трудным может оказаться переход к новым правилам, особенно к правилам, базирующимся на принципах демократии. С другой стороны, как часто подчеркивают критики идеи немедленного перехода к демократии, в России более продолжительный недемократический режим, основанный на определенной стабильности, может решить ряд проблем, стоящих перед обществом, в том числе и тех, что затрудняют успешный переход к демократии. Например, утверждается, что недемократический режим может способствовать укреплению территориальной стабильности и целостности. Более того, как показывает современная практика ряда стран, при определенных условиях такие режимы способны обеспечивать устойчивое экономическое развитие в течение достаточно длительного времени.

30

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

Обсуждая общие издержки и риски реформ, необходимо учитывать три обстоятельства (мы приводили их в первой главе, однако здесь о них стоит напомнить). Во-первых, реформы трудно начать, но еще труднее последовательно завершить, не останавливаясь на половине пути. Это особенно сложная задача для территориально протяженной страны, где, в силу размера и разнообразия условий, присутствует множество и конфликтующих интересов, и игроков, способных наложить вето на продвижение реформ. Кроме того, появляется возможность извлекать «переходную ренту, связанную с процессом институциональной трансформации». Эта рента возникает вследствие временного неравновесия, вызванного институциональным возмущением, и создает так называемых ранних победителей от незавершенных реформ5. Поэтому можно утверждать, что с большой вероятностью период издержек и рисков перехода будет длительным. Иными словами, наиболее серьезной проблемой является не нача­ ло реформ, а их относительно быстрое и успешное завершение.

Во-вторых, политические правила игры (то есть институты, их задающие), к сожалению, работают не по отдельности, а только в комбинации как друг с другом, так и с другими факторами и только как система. Поэтому если осуществлять последовательный, шаг за шагом, институциональный переход, то положительных результатов такая реформа дать не может, пока не будет выстроена вся желаемая модель. Более того, издержки будут возрастать с каждым шагом, поскольку старые правила уже перестают действовать, новые же еще не действуют в полном объеме. Проблема перехода сильно усугубляется и тем, что в России практически все формальные институты и законы уже усто-

ялись и за всеми уже существующими институтами и правилами игры сформи-

ровались устойчивые интересы. С учетом того, что многие могут выигрывать от одних реформ, но терять от других, компромиссы и половинчатые решения совершенно неизбежны. Однако половинчатых мер, как правило, недостаточно для того, чтобы запустить весь механизм игры по новым правилам. В комбинации с сопротивлением «ранних победителей» от частичных реформ ожидае­ мые положительные плоды последних могут быть реализованы только спу­ стя продолжительное время.

В-третьих, в том случае, если через выбор новой модели государства политики и чиновники приобретут мотивацию отвечать на вызовы глобализации, это неизбежно приведет к изменению экономической политики России. Что означает появление больших групп пострадавших – по крайней мере, в краткосрочном и среднесрочном плане. Так, пострадают, в частности, крупные неконкурентные отечественные бизнесы, которые государство перестанет держать на плаву всеми средствами, как это было в ходе последнего глобального

5См.: Gelb A., Hillman A. L. Ursprung H. W. Rents and the Transition. Background Paper, World Bank Development Report, 1996; Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы. Экономика и математические методы. Т. 35. Вып. 2, 3−19. М., 1999.

31

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

финансового кризиса, а значит, пострадают и большие группы наемных работников, эти бизнесы обслуживающих.

Эффективные институты и политические режимы

Теоретической базой для анализа издержек реформ может служит методология новой институциональной экономики и теории общественного выбора. По существу, теоретическая задача – ответить на вопрос о динамике и распределении издержек перехода от одного институционального равновесия к другому6. Более конкретно, в приложении к российским условиям рассматриваемый институциональный переход – это переход от авторитарных политических правил игры к правилам, основанным на принципах демократической политической конкуренции. Нам представляется, что достаточно использовать так называемое минималистское, институциональное понимание демократии, предложенное Шумпетером: «…демократический метод – это такое институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»7. Такое «минималистское» определение демократии признает все возможные практические ограничения и недостатки существующих демократий, но фокусируется на одном их ключевом достоинстве – наличии реальной конкуренции элит за голоса избирателей. Понятно, что конкурентное (демократическое) политическое устройство не служит панацеей от всех бед; на практике демократическая политическая форма полна недостатков и несовершенств8. Однако, невзи-

рая на все недостатки, присущие демократиям, подавляющее большинство

современных исследователей признают преимущества конкурентной политической модели над всеми реализованными на практике альтернативами политического устройства.

Среди исследователей существует также принципиальный консенсус относительно признания ключевой роли эффективно работающих экономических и политических институтов для роста благосостояния и защиты политических свобод. В политической области институты определяют реальные возможности государства, его дееспособность (state capacity) и одновременно стимулируют «добросовестное» выполнение государственных функций (good governance).

6См.: North D.. Institutional Сhange: А Framework of Analysis / D. Braybrooke (ed.) // Social Rules: Origin; Character; Logic; Change. Boulder, CO : Westview Press.1998. Р. 189; Kingston C., Caballero G. Comparing theories of institutional change // Journal of Institutional Economics. 2009. N 5 (02). Р. 151−180.

7Шумпетер Й. А. Капитализм, Социализм и Демократия / предисл. и общ. ред. В.С. Автономова. М. : Экономика, 1995. С. 269.

8См.: Дзоло Д. Демократия и сложность: реалистический подход. М. : Изд. дом Гос. ун-та – Высшей школы экономики, 2010; Femia J. Against the Masses: Varieties of Antidemocratic thought Since the French Revolution. Oxford : Oxford University Press, 2001.

32

Глава 2. Издержки и риски политических реформ

Напротив, слабое и коррумпированное государство ответственно за серьезнейшие экономические и социальные проблемы во многих странах мира9.

Несмотря на существующий консенсус относительно преимуществ демократии и важности институтов, позиции исследователей по поводу взаимосвязи процессов демократизации, институционального строительства и экономического развития характеризуются значительными разногласиями.

Во-первых, попытки объединить все демократические режимы в одну группу и противопоставить их автократиям приводят к весьма слабым и неустойчивым статистическим зависимостям, существенно меняющимся при добавлении новых контрольных переменных10. Оказалось, что как среди демократий, так и среди автократий можно выделить ряд групп, подчиняющихся своей логике развития. Демократическая конкуренция приводит к эффективным результатам только в том случае, если она дополняется множеством устойчивых институциональных правил, а для выработки таких устойчивых правил требуется время. В целом ряде исследований подтверждена принципиальная разница между демократическими и демократизирующимися политическими системами11. Если говорить более конкретно, то проведенные исследования до-

9См.: Aldashev G. Legal Institutions, Political Economy, and Development // Oxford Review of Economic Policy. 2009. N 25. P. 257−270; Acemoglu D., Robinson J. A. Economic Backwardness in Political Perspective // American Political Science Review. 2006. N 100. P. 115−131; Collier P. The Political Economy of State Failure / Oxford Review of Econоmic Policy. 2009. N 25. P. 219−240; Engerman S. L., Sokoloff K. L. Debating the Role of Institutions in Political and Economic Development: Theory, History, and Findings // Annual Review of Political Science. 2008. N 11. P. 119−135; Haggard S., MacIntyre A., Tiede L. The Rule of Law and Economic Development // Annual Review of Political Science. 2008.

N 11. P. 205−234; Ndulu B. J., O'Connell S. A., Azam J. P., Bates R. H. The Political Economy of Economic Growth in Africa, 1960−2000. Cambridge : Cambridge University Press, 2007; Przeworski A. States and Markets: a Primer in Political Economy. Cambridge : Cambridge University Press, 2003; Blanchard O., Shleifer A. Federalism With and Without Political Centralization: China Versus Russia // IMF Staff Papers. 2001. N 48. P. 171–179; La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A., Vishny R. The Quality of Government // Journal of Law, Economics, and Organization. 1999. N 15. P. 222−279.

10См.: Przeworski A., Limongi F. Political Regimes and Economic Growth // The Journal of Economic Perspectives. 1993. N 7. P. 51−69; Persson T., Tabellini G. The Growth Effect of Democracy: Is it Heterogeneous and How Can it Be Estimated? / E. Helpman (ed.) // Institutions and Economic Performance. Harvard : Harvard Univirsity Press, 2008.

11Cм.: Altman M. The Transition Process from Alternative Theoretical Prisms // Economics. 2009. N 36. P. 716−742; Cai H., Treisman D. State Corroding Federalism // Journal of Public Economics. 2004. N 88. P. 819−843; Diskin A., Diskin H., Hazan R. Y. Why Democracies Collapse: The Reasons for Democratic Failure and Success // International Political Science Review / Revue internationale de science pol. 2005. N 26. P. 291−309; Epstein D. L.,

Bates R., Goldstone J., Kristensen I., O'Halloran S. Democratic Transitions // American Journal of Political Science. 2006. N 50. P. 551−569; Polterovich V., Popov V. Democracy and Growth Reconsidered: Why Economic Performance of New Democracies is not Encouraging. 2005. Unpublished. URL: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/21606/

33

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

казывают существование нелинейной зависимости между демократией и показателями экономического развития, включая критерии, относящиеся к «добросовестности» выполнения государственных функций (good governance). В целом по сравнению с автократиями демократия оказывает негативное воздействие на экономику и государство на ранних стадиях демократизации/ модернизации. Эта нелинейная зависимость имеет два измерения: 1) уровень (степень) демократии; 2) время существования (опыт) демократии.

Следует признать и то, что далеко не все автократические режимы показывали плохие экономические результаты. Более того, исторически именно недемократические режимы неоднократно выступали локомотивами экономического роста и технологических модернизаций. Однако верно и то, что степень вариации результатов экономических реформ в недемократических режимах была намного выше, чем среди демократий12. Так, на один современный Китай можно привести множество случаев недемократических страннеудачниц13. Институциональные условия авторитарных стран оказываются принципиально значимыми для их развития14. Более того, получает подтверждение гипотеза о том, что наличие демократических институтов, прав и свобод более существенно для развития современных «продвинутых» секторов экономики, в то время как для секторов, использующих уже устоявшиеся технологии, эти права и свободы либо несущественны, либо оказывают даже негативное влияние на экономический рост15.

В целом можно говорить о том, что наиболее эффективной и благоприятной для экономического развития является политическая система в сильных

12См.: Besley T., Kudamatsu M. Making Autocracy Work / E. Helpman (ed.) // Institutions and Economic Performance. Harvard : Harvard University Press, 2008. P. 452−510.

13К тому же именно на примере Китая зарубежные исследователи активно обсуждают различные аспекты трудностей и издержек перехода к конкурентной политической модели, основанной на принципах либеральной демократии. См.: Gilley B. China's Democratic Future: How It will Happen and Where It will Lead. N.Y. : Columbia University Press, 2004; Li C. China's Changing Political Landscape: Prospects for Democracy. Washington, D.C. : Brookings Inst. Press, 2008; Pei M. China's Trapped Transition: The Limits of Developmental Autocracy. Harvard : Harvard University Press, 2006; Thornton J.L. Long Time Coming – The Prospects for Democracy in China // Foreign Affairs. 2008. N 87. P. 2; Китай: угрозы, риски, вызовы развитию / под ред. В. Михеева ; Моск. Центр Карнеги. М., 2005.

14См.: Qian Y., Weingast B. R. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives // Journal of Economic Perspectives. 1997. N 11. P. 83−92; Weingast B. R. The Economic-Role of Political-Institutions – Market-Preserving Federalism and Economic-Development // Journal of Law Economics & Organization. 1995. N 11. P. 1−31; Wright J. Do Authoritarian Institutions Constrain? How Legislatures Affect Economic Growth and Investment // American Journal of Political Science. 2008. N 52. P. 322−343.

15См.: Aghion P., Alesina A., Trebbi F. Democracy, Technology, and Growth / E. Helpman (ed.) // Institutions and Economic Performance. Harvard : Harvard University Press, 2008. P. 511−543.

34