Для достижения эффективности административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, нужно увеличить ответственность за несоблюдение обязанностей поднадзорного, которые прописаны в ст. 11 ФЗ №64-2011 г. В этом вопросе в период СССР за злостное нарушение правил административного надзора УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена уголовная ответственность (ст. 198.2 УК РСФСР)155. В советский период под злостным нарушением понимался тот факт, что поднадзорный не выполнял правила административного надзора более двух раз в течение года. В современной России можно привлечь к уголовной ответственности по ст. 314.1 УК РФ, а именно за уклонение от административного надзора, выраженное в неприбытии без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора156. Только за уклонение, а не за нарушения правил административного надзора, как было ранее. В настоящее время за нарушение этих правил возможна только административная ответственность по ст. 19.24 КоАП РФ157. Необходимо отметить, что уголовная политика СССР в этом вопросе была более жесткой и целесообразной. Для достижения наиболее эффективного функционирования административного надзора нужно вернуться к практике, которая сложилась в советском периоде и за нарушение правил административного надзора ввести уголовную ответственность. Можно пойти и по другому пути - повысить смехотворную сумму штрафа, которая предусмотрена ст. 19.24 КоАП РФ (за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей либо административный арест на срок до пятнадцати суток, а за невыполнение влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей).
Третья проблема - это ненадлежащее исполнение своих обязанностей участковыми уполномоченными. В соответствии с п. 26 ст. 12 Федерального Закона «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ в обязанности полицейских входит осуществление контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений; участвовать в осуществлении контроля над поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно158. Также данные обязанности дублируются и в п. 37.16 Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. № 1166 г. Москва «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»159. Для реализации своих обязанностей в данной сфере Федеральным законом Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ в ст. 12 прописаны полномочия органов внутренних дел при осуществлении административного надзора. Вывод о том, что сотрудники полиции в частности участковые уполномоченные не справляются с возложенной на них работой в области надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, можно сделать на основании результата комплексной оперативно-профилактической операции «Надзор». Данная операция проходила на территории Приморского края 8 января 2014 года. В результате проведенной операции «Надзор» в суды направлено 37 заявлений об установлении административного надзора. За несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых, при административном надзоре к ответственности привлечено 66 поднадзорных лиц. В ходе операции сотрудниками полиции выявлено 5 случаев уклонения от административного надзора. Направлено 42 ходатайства о замене условного срока осуждения на реальный160. Такое большое количество нарушений было выявлено всего за 3 дня проведенной операции, и если данная операция не проводилась, то поднадзорные не были бы наказаны. Из ранее сказанного можно сделать вывод о том, что участковые уполномоченные не справляются с возложенной на них обязанностью. Данная проблема существует в большей мере не из-за того, что сотрудники полиции плохо работают, а в частности из-за большого объема работы возложенной на них.
Ранее говорилось о том, что нормы советского периода были более эффективны, но они не закрепляли права поднадзорных. В настоящее время наше государство является демократическим и на ее территории должны соблюдаться права и свободы человека. По сравнению с законодательством советского периода ФЗ №64-2011 г. закрепляет не только обязанности поднадзорного, но и его права161.
С принятием Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», реанимирована система административного надзора, которая удачно применялась в СССР. Говорить об эффективности применения нового закона, результативности профилактического воздействия, применяемого в соответствии с законом, и влиянии на состояние рецидивной преступности, преждевременно.
Для наиболее эффективного функционирования института административного надзора считаем необходимым:
1. Создать единый проект по регулированию вопроса, связанного с дальнейшей реабилитацией ранее судимых лиц.
2. В ФЗ №64-2011 внести понятия «правила административного надзора», «нарушения правил административного надзора» и «злостное нарушения правил административного надзора», понимая под правилами административного надзора» ограничения, установленные судом, и запреты, предусмотренные законом.
3. Предусмотреть привлечение к уголовной ответственности не только за уклонение, но и за злостное нарушение правил административного надзора или увеличить административный штраф;
4. Дополнить ФЗ №64-2011 нормой следующего содержания: «В случае несоблюдения установленных правил административного надзора поднадзорное лицо несет административную (по ст. 19.24 КоАП РФ) и уголовную (по ст. 314.1 УК РФ) ответственность».
6. Административно-правовые режимы: режим чрезвычайного положения
Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы представляют собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленными на установление оптимальных с точки зрения государства отношений в конкретной сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства.
Одним из видов административно-правовых режимов являются особые административные режимы, которые вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей на определенных территориях и предусматривают установление административных ограничений частноправовой и публичной (общегосударственной) деятельности.
Особые виды административно-правовых режимов различаются по временному аспекту применения: их введение может быть обусловлено конкретным сроком, например, специальные правовые режимы военного и чрезвычайного положения или режим контртеррористической деятельности, либо такие режимы действуют постоянно применительно к регулируемым отношениям, например, режим охраны Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований.
Одним из таких особых административно-правовых режимов является режим чрезвычайного положения.
Согласно ст. 1 Закона № 3-ФКЗ «чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».
Согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, в том числе полиции (ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»), уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 16 Закона № 3-ФКЗ)163.
В исключительных случаях на основании Указа Президента РФ для обеспечения режима чрезвычайного положения дополнительно могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях непосредственной охраны Государственной границы РФ.
Согласно определению абзаца 1 ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы164, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей165.
Например, 8 августа МЧС объявило о введении режима чрезвычайной ситуации на территории Хабаровского края, а также в Амурской и Еврейской автономных областях, Приморском крае и Якутии. Причиной этого стали обильные ливневые дожди и вызванные ими подтопления населенных пунктов.
Мэр Хабаровска Александр Соколов подписал постановление о введении в городе режима ЧС (Постановление администрации города Хабаровска от 09.08.2013 г. № 3099 «О введении режима чрезвычайной ситуации для сил городского звена территориальной подсистемы РСЧС в пределах территории города Хабаровска»).
Сам термин «чрезвычайный» в применении к указанному примеру обнаруживает свою внутреннюю двойственность, т.к. относится как к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, так к «чрезвычайному законодательству», которое вводится в действие для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом, с ограничениями, предусмотренными ст. 56 Конституции Российской Федерации, к тому же он косвенно характеризует и те исключительные обстоятельства, которые служат основанием для его введения.
Поэтому нормативного определения чрезвычайного законодательства не существует, но нередко можно встретить расширительное определение чрезвычайного законодательства как совокупности нормативных актов, «вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»166.
В таком контексте термин «чрезвычайные ситуации» должен использоваться строго в значении, которое придает ему законодатель в п. «б» ст. 3 ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»167, в совокупности с другими его положениями (положения ч. 2 ст. 1 и ст. 2. Согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»), когда введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан, защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты конституционного строя Российской Федерации.
В контексте действующего законодательства Российской Федерации понятие «режим чрезвычайной ситуации», используемое в постановлениях региональных и местных органов исполнительной власти, вводящих соответствующий режим, фактически выполняет роль констатирующей характеристики сложившейся на определенной территории обстановки, которая служит основанием для реализации этими органами определенного комплекса действий и решений в рамках реализации ими своих управленческих функций в условиях чрезвычайной ситуации.
Основные отличия понятия чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации заключаются в следующем:
1. Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. Чрезвычайное положение вводится только указом Президента РФ и представляет собой особый правовой режим деятельности (т.е. определенный порядок дел, условия деятельности, работы, существования) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.
2. При чрезвычайном положении вводятся отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагаются на них дополнительные обязанности. При чрезвычайной ситуации такие ограничения не вводятся.
3. Ликвидация чрезвычайной ситуации и ее последствий происходит за счет собственных средств организаций, бюджетов органов власти, на территории которых возникла такая ситуация. Ликвидация обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения и их последствий, происходит, прежде всего, за счет средств федерального бюджета.
4. Статьи 37 и 38 Закона № 3-ФКЗ предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств о введении чрезвычайного положения и о прекращении периода его действия. При наличии же чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.
5. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Целями установления наличия чрезвычайной ситуации является ликвидация самой ситуации и ее последствий. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.