Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
151
в законодательные органы; рассматривают переданные им Постоянным комитетом ВСНП акты высших органов государственного управления, в том числе постановления и распоряжения Государственного совета, постановления и решения местных органов власти и управления с точки зрения соответствия их Конституции и законам; проводят необходимые расследования и изучение вопросов, переданных им Всекитайским собранием народных представителей или его Постоянным комитетом, и вносят соответствующие предложения в законодательные органы, рассматривают обращенные к ним запросы. Комиссия по законодательству также рассматривает направляемые в ВСНП или его Постоянный комитет проекты законов с учетом высказанных другими комиссиями замечаний и предложений.
Структура ВСНП включает также депутатские группы, или делегации, формируемые преимущественно от избравших депутатов административнотерриториальных единиц – провинций, автономных районов, городов центрального подчинения и Вооруженных сил. Они правомочны предварительно обсуждать проекты решений ВСНП, включая обсуждение законопроектов, наделены правом законодательной инициативы.
Законодательное производство в ВСНП. Правом законодательной ини-
циативы в ВСНП обладает множество субъектов конституционного процесса: президиум ВСНП, его постоянные комиссии и Постоянный комитет, Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура, группа депутатов (не менее 30 чел.), делегации. Решение о включении (или невключении) конкретного законопроекта
вповестку дня сессии принимается президиумом ВСНП после предварительного рассмотрения представленных законопроектов в соответствующих специальных комиссиях, и, прежде всего, в комиссии по законодательству. Заключения других комиссий по соответствующим законопроектам передаются
вэту комиссию и должны быть отражены в ее докладе, представляемым на пленарном заседании во время сессии ВСНП или представляемым Постоянному комитету ВСНП. Законы принимаются простым большинством голосов.
Депутаты ВСНП (и иных представительных органов) наделены императивным мандатом. Соответственно важнейшая конституционная обязанность депутатов – поддержание тесной связи с населением и избравшим его органом; депутаты подконтрольны избравшим их нижестоящим Советам народных представителей.
Кгарантиям депутатской деятельности, закрепленным в законодательстве, относятся: а) неответственность – депутат освобождается от юридической ответственности за свои выступления или голосование на сессии ВСНП; б) неприкосновенность – депутат не может быть арестован или привлечен к уголовной ответственности без согласия президиума сессии ВСНП, а в период между сессиями – без согласия Постоянного комитета ВСНП.
§ 4. Постоянный комитет ВСНП
Согласно Конституции Постоянный комитет ВСНП является постоянно действующим органом ВСНП, одновременно с ВСНП осуществляющим законодательную власть в стране. В период между сессиями ВСНП Постоянный комитет осуществляет все основные функции высшего представительного органа государственной власти, в связи с чем он наделен полномочиями, во мно-
152
гом аналогичными компетенции легислатур, функционирующих на принципах Парламентаризма.
Постоянный комитет избирается ВСНП из числа его депутатов – всего около 150 чел., включая председателя, его заместителей (19 чел.), начальника секретариата и членов Комитета. Предусмотрено, что должность Председателя ПК ВСНП занимает видный политический деятель, член высшего руководства Коммунистической партии Китая. В марте 2018 г. на первой сессии ВСНП 13-го созыва на этот пост избран Ли Чжаньшу (второе лицо в КПК).
Действует принцип несовместимости: лица, входящие в состав Постоянного комитета, не могут занимать должности в органах государственной администрации, органах суда и прокуратуры. Срок полномочий его соответствует сроку полномочий ВСНП (пять лет) и прекращается с момента избрания вновь сформированным ВСНП нового Постоянного комитета. Руководящие должностные лица Постоянного комитета (председатель и его заместители) не могут занимать должности более двух сроков подряд.
По сложившемуся обыкновению, заседания ПК ВСНП проходят один раз в два месяца, продолжительностью около недели. В особых случаях созывается временное заседание.
К числу полномочий Постоянного комитета относятся: толкование Конституции, законов и конституционный контроль; законодательная деятельность, т. е. принятие законов по частным вопросам (частные законы) и внесение в них изменений, за исключением основных законов, принятие которых отнесено к ведению самого ВСНП; контроль за работой Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отмена административноправовых актов, постановлений и распоряжений Государственного совета, актов органов власти провинциального звена, противоречащих Конституции и законам; принятие решений о ратификации или денонсации международных договоров, о всеобщей или частичной мобилизации, о введении чрезвычайного положения. В соответствии с п. 14 Конституции ПК ВСНП принимает решения о ратификации и денонсации международных договоров и наиболее важных соглашений, заключенных с иностранными государствами.
Кроме того, к числу полномочий Постоянного комитета относятся также внесение частичных дополнений и изменений в законы, принятые ВСНП; рассмотрение и утверждение частичных поправок к планам экономического и социального развития, а также государственному бюджету; принятие решений о назначении и отстранении от должности министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата (по представлению Премьера Государственного совета), а также членов Центрального военного совета (по представлению председателя Центрального военного совета); принятие решения об объявлении войны, если КНР подвергнется вооруженному нападению или в случае необходимости выполнения договорных обязательств по совместной обороне от агрессии.
Постоянный комитет осуществляет ряд функций главы государства: принимает решение о ратификации и денонсации международных договоров, о назначении и отзыве дипломатических представителей КНР в иностранных государствах, учреждает ордена и награждает ими, присваивает почетные звания, принимает решение о помиловании (такие решения оформляются актами Председателя КНР). Порядок деятельности Постоянного комитета определяется его регламентом. Заседания созываются его председателем, проводятся обычно раз в два месяца. В составе Постоянного комитета образуется более
153
узкая коллегия – Совет председателя в составе председателя Постоянного комитета, его заместителей и ответственного секретаря.
В составе Постоянного комитета учреждаются специальные комиссии, которые играют важную роль в обеспечении его эффективной деятельности, однако, в отличие от постоянных комиссий ВСНП, они не выполняют функций органа государственной власти, а лишь осуществляют организационноисполнительные действия. Текущей оперативной работой в период между заседаниями ПК ВСНП занимается его канцелярия.
§ 5. Председатель КНР
Конституция КНР 1982 г. вновь учредила пост Председателя КНР, существовавший ранее в соответствии с Конституцией 1954 г. и упраздненный в период «культурной революции». Воссоздание поста Председателя КНР было связано, с одной стороны, необходимостью укрепления всей государственной системы в стране, совершенствованием государственной структуры, а с другой – необходимостью обеспечения надлежащим образом представительства Китая в международных отношениях. Кроме того, это отвечает национальным обычаям и традициям в сфере государственного управления.
Как отмечалось, пост Председателя КНР и его заместителя впервые учрежден Конституцией 1954 г. Кандидат на этот пост должен был достичь 35 лет, конституционный срок его полномочий устанавливался в четыре года (ст. 39). Фактически пост Председателя КНР (заместителя Председателя) упразднен в период «культурной революции», соответственно в Конституциях КНР 1975 г. и 1978 г. он не предусматривался. В статусе главы государства в указанный период времени выступал Председатель ПК ВСНП. Восстановлен данный пост в 1982 г. В понимании разработчиков Конституции КНР глава государства КНР – это коллегиальный орган, который состоит из Председателя КНР и ПК ВСНП.
В новейшей конституционной истории Китая пост Председателя КНР занимали: 1949–1959 гг. – Мао Цзэдун; 1959–1966 гг. – Лю Шаоци; май 1981 г. – Сун Цинлин (женщина; была почетным Председателем КНР, вдова Сунь Ятсена); 1983–1988 гг. – Ли Сяньнянь; 1988–1993 гг. – Ян Шанкунь; 1993–2003 гг. – Цзян Цзэминь; 2003–2013 гг. –
Ху Цзиньтао; с 14 марта 2013 г.– по настоящее время – Си Цзиньпин.
По общему правилу, Председатель КНР одновременно является Генеральным секретарем ЦК КПК и Председателем Центрального военного совета КНР (притом, что он не Главнокомандующий Вооруженными силами страны). В марте 2018 г. на первой сессии ВСНП 13-го созыва действующим Председателем КНР избран Си Цзиньпин.
По своему политико-правовому статусу Председатель КНР является одной из ключевых фигур в государстве. Вместе с тем упразднение ряда прежних важных полномочий Председателя КНР и ограничение сроков пребывания его в должности свидетельствуют о стремлении китайских законодателей не допустить чрезмерной концентрации власти в руках одного лица и тем самым создать реальные препятствия установлению режима личной власти.
Председатель КНР (и его заместитель) избираются Всекитайским собранием народных представителей. На этот пост может быть избран гражданин КНР, достигший 45 лет и обладающий активным и пассивным избирательным правом. Срок полномочий Председателя КНР и его заместителя соответствует сроку полномочий ВСНП, т. е. пять лет, причем одно и то же лицо может за-
154
нимать указанную должность не более двух сроков подряд. В марте 2018 г. на первой сессии ВСНП 13-го созыва на этот пост переизбран Си Цзиньпин.
Согласно поправке, внесенной в действующую Конституцию 11 марта 2018 г., из ч. 2 ст. 79 Конституции изъято положение, ограничивавшее занятие поста Председателя КНР и его заместителя двумя сроками (каждый срок полномочий равняется пяти годам). Соответственно сроки ограничения для замещения поста Председателя КНР конституционно упразднены.
Конституция возлагает на Председателя КНР выполнение части полномочий коллегиального главы государства, которые осуществляются им в полном объеме совместно с Постоянным комитетом ВСНП. Если соотносить полномочия Председателя КНР с полномочиями сходных институтов власти, то все они могут быть подразделены на две группы: во-первых, осуществляемые в порядке осуществления единоличной президентуры (принятие иностранных дипломатических представителей, осуществление представительских функций); во-вторых, осуществляемые на основе решений ВСНП и его Постоянного комитета: опубликование законов, назначение и смещение высших должностных лиц государства: Премьера, заместителей Премьера и членов Государственного совета, министров и т. д.; награждение государственными наградами, присвоение почетных званий; направление и отзыв дипломатических представителей КНР; ратификация и денонсация международных договоров КНР; опубликование ряда указов ПК ВСНП: о помиловании, о введении военного положения, о мобилизации, а также объявление о состоянии войны. Основные акты, принимаемые Председателем КНР, фактически оформляют решения ВСНП и его Постоянного комитета.
В соответствии с Конституцией также учреждается пост заместителя Председателя КНР, который оказывает содействие в реализации конституционных полномочий Председателя КНР и по поручению последнего может выполнять часть его функций. В случае досрочного прекращения полномочий Председателя КНР заместитель занимает его место.
§ 6. Организация государственного управления (исполнительной власти) в КНР. Государственный совет КНР
Уже отмечалось, что государственное устройство КНР приемлет разделение всех высших органов государства на высшие органы государственной власти и высшие органы государственного управления. Соответственно такому разделению функцию высшего органа государственного управления выполняет Государственный совет КНР. Конституция (ст. 85) характеризует Госсовет «центральным народным правительством КНР», «исполнительным органом государственной власти, высшим государственным административным органом страны». Отсюда особенность правового положения Госсовета заключается в двух взаимосвязанных аспектах: (1) он является испол- нительно-распорядительным органом государственной власти – Всекитайского собрания народных представителей и его Постоянного комитета, в связи с чем в своей деятельности реализует решения этих высших органов власти страны. В указанном смысле Госсовет является органом, производным от указанных выше, жестко связанным волей представительной корпорации. Данное
155
обстоятельство указывает на принципиальное отличие организации исполнительной власти в КНР в сравнении со странами западной демократии; (2) одновременно Госсовет конституционно признается высшим органом государственного управления (исполнительной власти) общей компетенции, который руководит всеми отраслями государственного управления и всеми другими органами государственной администрации. В этом смысле он может квалифицироваться как правительство данной страны1. Это обстоятельство «роднит» данный орган с западными аналогами, но не устраняет сохраняющего принципиального различия, связанного, прежде всего с подконтрольностью как Госсовета, так и иных исполнительных структур власти, представительным органам – Советам народных представителей соответствующего уровня. Вместе с тем правильное понимание природы Госсовета, как правительства КНР, требует равного учета обоих аспектов. Можно сказать, что такая конституционная конструкция исполнительной власти КНР указывает на то, что сохраняющаяся зависимость Госсовета от ВСНП, а иных органов исполнительной власти (государственного управления) от Советов народных представителей иных уровней, принципиально разнится с системой разделения властей, однако полностью не отрицает данный принцип.
Правовой статус Государственного совета КНР определяется Конституцией (разд. 3 гл. III) и Законом об организации Государственного совета (принят на 5-й сессии ВСНП 5-го созыва 10 декабря 1982 г.).
По Конституции в состав Госсовета входят: Премьер Госсовета, заместители Премьера и члены Госсовета – министры, председатели государственных комитетов, главный ревизор (в ранге министра), председатель Народного банка Китая, начальник Секретариата (Канцелярии) – всего около 40. Формирование Государственного совета происходит на первой сессии вновь избранного ВСНП (вопрос о том, можно ли данный способ формирования правительства квалифицировать как парламентский, все же остается открытым). При этом, как и в других странах, формирование данного органа охватывает два этапа.
Вначале, по представлению Председателя КНР, ВСНП утверждает в должности главу Государственного совета – Премьера. В марте 2018 г. на первой сессии ВСНП 13-го созыва на этот пост переизбран Ли Кэцян. Затем, по представлению Премьера Госсовета, ВСНП утверждает заместителей Премьера и членов Госсовета. За исключением Премьера Госсовета, замена которого возможна только на сессии ВСНП, в период между сессиями необходимые изменения в составе Госсовета осуществляются Постоянным комитетом
1 Государственный совет занимает одно из ведущих мест в системе государственных органов КНР, обеспечивая практическую реализацию принятых на высшем партийном и государственном уровне решений, что связано в первую очередь с повышением роли исполнительных органов, и в особенности их центрального звена, в механизме государства. Объем полномочий Госсовета, значительно расширенный действующей Конституцией, позволяет ему руководить всей административной работой в общегосударственном масштабе, определять основные задачи, направления работы и осуществлять централизованное руководство министерствами и госкомитетами. Госсовет также осуществляет руководство деятельностью всех местных административных органов и определяет конкретное разграничение полномочий между центральными исполнительными органами и исполнительными органами провинций, городов центрального подчинения и автономных районов.