Суд, изучив материалы дела, исследовав все доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, пришел к выводу, что использование денежной суммы не из средств избирательного фонда в размере, не превышающем 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, не является нарушением избирательного законодательства, и, следовательно, не может служить основанием для удовлетворения административного искового заявления. Правильность данного вывода была подтверждена Московским городским судом.
К отрицательным моментам, по нашему мнению, относятся:
1) отсутствие разграничения между понятиями «работа» и «услуга», что вызывает сложности при определении предмета договора;
2) отсутствие указания в договоре на наличие доверенности, выданной кандидатом уполномоченному представителю по финансовым вопросам, уполномачивающей его заключать договоры возмездного оказания агитационных услуг с физическими и юридическими лицами;
3) отсутствие всех необходимых реквизитов заказчика;
4) обязательное условие об акте сдачи-приемки оказанных услуг;
5) отсутствие в договорах условия о безналичной оплате.
Следует отметить, что вышеуказанные договоры заключались в периоды избирательных кампаний, в агитационные периоды, что соответствует как законодательству, так и их истинному назначению, однако, в практике встречается использование такой договорной конструкции вне рамок избирательной кампании, что, как мы полагаем, является недопустимым.
Так, договор возмездного оказания агитационных услуг применялся гражданами при проведении «праймериз» Всероссийской политической партии «Единая Россия» перед выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва 18 сентября 2016 года («договор «семейный агитатор»») и выборами депутатов Законодательного Собрания Пермского края третьего созыва 18 сентября 2016 года («договор возмездного оказания услуг»). «Праймериз», или внутрипартийные выборы, является сугубо партийным мероприятием, направленным на определение будущих кандидатов на выборах, которые будут выдвинуты от политической партии, не имеющим ничего общего с избирательным процессом, происходящим в строгих рамках избирательного законодательства, и регулируемым локальными актами самой политической партии.
Тем не менее, упомянутые договоры содержали следующие элементы:
1) «Договор «семейный агитатор»» при проведении «праймериз» Всероссийской политической партии «Единая Россия» перед выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва 18 сентября 2016 года:
- предмет договора - «оказание услуг по осуществлению агитационных действий в поддержку участника предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от Всероссийской политической партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва среди членов семьи, соседей, родственников исполнителя»
- условие о сроке оказания агитационных услуг;
- условие «о надлежащем исполнении услуг»;
- сторонами являлись граждане Российской Федерации;
- полные реквизиты сторон.
2) «Договор возмездного оказания услуг» при проведении праймериз перед выборами депутатов Законодательного Собрания Пермского края третьего созыва 18 сентября 2016 года:
- предмет договора - «оказание услуг по проведению агитации за участника (участников) предварительного голосования в соответствии с заданием заказчика в период кампании по подготовке к предварительному голосованию по кандидатурам для дальнейшего выдвижения от партии
«Единая Россия» кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Пермского края третьего созыва»;
- предмет договора раскрывался в разделе обязанности «агитатора»: распространение агитационных материалов, проведение бесед, убеждающих выборщиков проголосовать за участника (участников) предварительного голосования, указываемых заказчиком, убедить не менее 10 выборщиков;
- личное оказание услуг;
- условие о проверки заказчиком результатов оказанных услуг;
- стороны - граждане Российской Федерации;
- неполные реквизиты сторон.
Отличительными признаками договоров, заключаемых вне периода избирательной кампании, от договоров возмездного оказания агитационных услуг являются:
- отсутствие условия об оплате оказанных агитационных услуг из избирательного фонда кандидата;
- отсутствие указания на наличие у заказчика статуса кандидата;
- заключение договора вне периода проведения избирательной кампании;
- заключение договора вне агитационного периода, что делает невозможным оказание именно агитационных услуг.
В связи с этим, договорные конструкции, использовавшиеся при проведении «праймериз», следует отнести не к договорам возмездного оказания агитационных услуг, а к правовому оформлению донесения политической рекламы105 до потребителей.
Помимо заблуждения самих кандидатов, избирательных объединений, относительно элементов договора возмездного оказания агитационных услуг, существует и различие в понимании правовой природы данного договора в правоприменительной практике избирательных комиссий, являющихся органами, организующими подготовку и проведение выборов различного уровня.
Проведя опрос 10 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации посредством направления обращений в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», автором были получены официальные ответы, на основании которых подсчитаны следующие статистические данные, позволяющие выявить действительное понимание договорной конструкции возмездного оказания агитационных услуг среди органов, выполняющих публичные функции в сфере избирательных правовых отношений:
- 100% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к ФЗ №67;
- 20% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к ФЗ №20;
- 0% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к ФЗ №19;
- 60% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к закону субъекта Российской Федерации, регулирующему порядок организации и проведения выборов в субъекте Российской Федерации;
- 40% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к постановлениям ЦИК России;
- 30% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к решениям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
- 70% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к части 1 ГК РФ;
- 60% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к части 2 ГК РФ;
- 30% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали отсылку к гражданскому законодательству в целом;
- 80% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали на письменную форму договора;
- 0% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали на устную форму договора;
- 30% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили такое существенное условие договора возмездного оказания агитационных, как предмет;
- 40% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили такое существенное условие договора возмездного оказания агитационных, как срок;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что предметом договора возмездного оказания агитационных услуг является аренда помещения для проведения публичных агитационных мероприятий;
- 70% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что оплата оказанных услуг должна осуществляться только из средств избирательного фонда;
- 40% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что оплата оказанных услуг должна осуществляться только в безналичном расчете; указали, что заказчиком - физическим лицом может быть кандидат;
- 80% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали, что заказчик - физическое лицо (кандидат) может быть представлен в лице уполномоченного представителя по финансовым вопросам;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали, что заказчиком - юридическим лицом может быть избирательное объединение - политическая партия, участвующая в выборах;
- 70% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали, что заказчик - юридическое лицо может быть представлен в лице уполномоченного представителя по финансовым вопросам;
- 70% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что исполнителем - физическим лицом может быть гражданин Российской Федерации;
- 40% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что исполнитель - физическое лицо должен достигнуть 18 лет;
- 0% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что исполнителем - физическим лицом может быть дееспособный, ограниченно дееспособный гражданин Российской Федерации;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали перечень физических лиц, не могущих быть исполнителями по договору возмездного оказания агитационных услуг;
- 30% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что исполнителем может быть индивидуальный предприниматель;
- 70% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что исполнителем может быть юридическое лицо;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что стороной договора могут быть иностранные граждане; отметили, что оказание агитационных услуг по договорам может осуществляться безвозмездно;
- 40% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали на обязательное приложение к договору акта сдачи-приемки оказанных услуг;
- 20% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали на необходимость указания реквизитов сторон без уточнения каких именно;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации указали на необходимость указания полных реквизитов сторон, принятых к указанию в деловом обороте;
- исходя из смысла ответов 100% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации они подразумевают возмездность и многосторонность договора возмездного оказания агитационных услуг;
- 10% избирательных комиссий субъектов Российской Федерации прямо указали на следующую характеристику договора возмездного оказания агитационных услуг: возмездный, многосторонний, консенсуальный, взаимный.
Результаты проведенного опроса показывают, что в правоприменительной практике избирательных комиссий отсутствует не только единое, но и правильное и полное понимание такой договорной конструкции, как договор возмездного оказания агитационных услуг, которая непосредственно связана с проведением избирательных кампаний в Российской Федерации, а именно сопровождает деятельность кандидатов и избирательных объединений при реализации ими конституционного права быть избранными в государственный орган, орган местного самоуправления или на должность, и влияет на результаты такой реализации пассивного избирательного права, являясь инструментом достижения желаемого результата - победы в выборах в руках субъектов избирательного процесса.
Данный пробел в законодательстве, по нашему мнению, можно восполнить несколькими способами:
1) Внести изменения в Федеральный закон РФ от 12.06.2002 №67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» относительно того, что договоры возмездного оказания услуг (работ) могут заключаться исключительно в рамках агитационного периода избирательной кампании. Вследствие этого, п. 4 ст. 59 указанного закона следует изложить в следующей редакции: «Договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании агитационных услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, с кампанией референдума, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума на определенный срок в рамках агитационного периода избирательной кампании. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание агитационных услуг) осуществляются только в безналичном порядке, за исключением случая, если избирательный фонд создан без открытия специального избирательного счета».
2) В связи с тем, что закон ФЗ №67, в п. 13 ст. 21 допускает Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в пределах ее компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательных для исполнения, внести изменения в Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 27 марта 2006 г. №174/1121-4 «О Методических рекомендациях по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе» о единообразном применении договора возмездного оказания агитационных услуг.