В юридической литературе такая политическая технология именуется как «договор», суть которой сводится к заключению наибольшего количества договоров возмездного оказания агитационных услуг с целью легализации передачи денежных средств в ответ на ожидаемую услугу в виде голосования исполнителя на выборах в тот или иной государственный орган, орган местного самоуправления, должностного лица за заказчика по договору. Как отмечает Советников И.В., именно по этим причинам и появилась технология заключения так называемых агитационных договоров, суть которой заключается в следующем: избирательное законодательство запрещает передавать избирателям деньги, за исключением нескольких случаев, в частности, - выполнения агитационной работы. Именно этим исключением и пользуются избирательные технологи, заключая договор об оказании агитационных услуг. Финансовые нарушения, которые допускаются в период избирательной кампании, зачастую выявить не просто, пишет А.Е. Помазанский, поскольку срок избирательной кампании очень непродолжительный. В связи с этим, на практике, прямые запреты обходятся посредством предоставления продукции по заниженным ценам, а также выполнении работ и оказании услуг. Данную точку зрения поддерживает и Чистобородов И.Г., указывая на то, что в избирательной кампании применяется договорная схема подкупа, суть которой заключается в составлении фиктивных договоров с избирателями на оказание различных услуг.
Договоры, заключаемые между партией и гражданами РФ, считает Ерыгин Я.А., как правило, создают правовую базу для участия последних на возмездной основе в агитационных мероприятиях. На взгляд автора, такие договоры имеют гражданско-правовое содержание, поскольку облечены в определенную форму, имеют юридический состав, и предусматривают возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Цель и правовой результат в этих сделках совпадают, так как они являются правомерными действиями.
Когда законодатель возлагает на стороны заключить договор, пишет Останина Е.А., он обязательно указывает на то, какая именно договорная модель должна при этом использоваться. Некоторые договорные модели, продолжает автор, могут быть использованы незначительным кругом субъектов гражданских правоотношений. В данном случае мы согласны с позицией Останиной Е.А., поскольку заключение возмездного оказания агитационных услуг связано только с ограниченным кругом субъектов, и, во многих случаях, с отсутствием на указание условий, которые должны быть включены в данный договор.
Поскольку данная договорная конструкция затрагивает одновременно избирательное право и гражданское право, то, очевидно, встает вопрос: какие нормы и какого права следует применять в данных отношениях? И здесь мы сталкиваемся, на первый взгляд, с неразрешимой проблемой - гражданское законодательство не предусматривает данный вид договоров, и в избирательном праве на этот счет встречаются очень размытые фразы о возможности заключения договора возмездного оказания услуг (об оказании услуг), без четкой конкретизации - какого именно договора и с какими условиями. В связи с такой правовой неопределенностью, практика применения договора возмездного оказания агитационных услуг пошла своим путем, выработав совершенно разные видовые договорные конструкции.
С точки зрения гражданского права, на наш взгляд, такая технология состоит из двух договорных конструкций. Первая представляет собой двустороннее возмездное соглашение между субъектами по приобретению голоса конкретного избирателя, так называемый «прямой подкуп». Вторая - договор возмездного оказания агитационных услуг, скрывающий за формальной деятельностью или формальными действиями агитатора получение его голоса на выборах. При этом следует отметить, что первая конструкция запрещена избирательным, уголовным и административным законодательством и имеет соответствующие той или иной отрасли права негативные юридические последствия. Вторая же конструкция связана исключительно с гражданским правом, и по нашему мнению является ярким примером притворной сделки. Такая сделка будет являться ничтожной в силу ст. 170 ГК РФ вне зависимости от признания её таковой судом. Однако судебная практика в период расцвета данной технологии пошла по другому пути. Так, на выборах депутатов Законодательного Собрания города Санкт - Петербурга в декабре 1998 года, на обращение в суд о признании незаконным заключения таких договоров Санкт-Петербургский городской суд вынес решение, суть которого сводилась к следующему: воспрепятствование свободному волеизъявлению граждан путем подкупа является уголовно наказуемым деянием. Следовательно, только в рамках уголовного, а не гражданского процесса можно признать гражданина виновным в подобных действиях. Поскольку никто не обращался с исками о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершаемых отдельными кандидатами, суд не вправе признать указанные сделки недействительными.
В этом случае, необходимо отметить, что политтехнологи аккуратно используют данную технологию, составляя юридически грамотный формальный договор с точки зрения гражданского законодательства, поскольку под возмездное оказание услуг можно подвести практически любую услугу. В данном договоре на агитатора возлагаются определенные обязанности, оплата происходит из избирательного фонда кандидата, и в этом случае нельзя привлечь кандидата за подкуп, поскольку оплата не ставиться в зависимость от итогов голосования, и договор признать недействительным также не представляется возможным, поскольку все требования, предъявляемые к сделкам, соблюдены в полном объеме.
Данная политическая технология не афишируется в широких массах, однако, в публичном доступе имеются редкие источники, свидетельствующие о её наличии, например, учебно-практическое пособие «Правовое сопровождение избирательной кампании», содержащее рекомендуемую примерную форму договора на оказание услуг.
Поскольку, как уже упоминалось, договор возмездного оказания агитационных услуг не урегулирован гражданским законодательством, кандидаты, избирательные объединения, политтехнологи и юристы, фривольно толкуя действующее гражданское и избирательное законодательство, на федеральных, региональных и местных выборах в субъектах Российской Федерации используют образцы договора возмездного оказания агитационных услуг, содержащие различные элементы.
Так, С.В. Кабышев, И.В. Лексин и О.В. Афанасьева, составляя рекомендуемую примерную форму «договора на оказание услуг» для использования в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 4 созыва 7 сентября 2003 года, в качестве заказчика указывают только физическое лицо - кандидата, при этом договор заключает от имени кандидата его уполномоченный представитель по финансовым вопросам. В реквизитах договора у заказчика имеется только Ф.И.О., адрес места жительства, банковские реквизиты, подпись, данные документов, удостоверяющих личность заказчика, отсутствуют; не указан исполнитель - физическое лицо, однако в преамбуле договора такое уточнение имеется; акт сдачи - приемки оказанных услуг является обязательным к представлению после завершения оказания услуг надлежащего качества; условия об ответственности и урегулированию споров регламентируются достаточно пространно, отсылая к действующему законодательству Российской Федерации.
Вместе с тем, в договоре отмечено, что исполнителем может быть юридическое лицо, устанавливается срок оказания услуг, что является существенным для понимания правовой природы данного договора и правильности осуществления договорного процесса. Также в образце договора регламентирована оплата оказанных услуг из средств избирательного фонда кандидата.
На выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года в г. Владивостоке был зафиксирован случай использования образца «договора на проведение агитационной работы» за кандидата на должность Президента Российской Федерации Зюганова Г.А. В данном договоре в качестве заказчика указан кандидат на должность Президента Российской Федерации в лице уполномоченного представителя по финансовым вопросам, при этом в договоре (в отличие от образца 2003 года) не указано, что уполномоченный по финансовым вопросам действует на основании доверенности; в качестве исполнителя указано физическое лицо; в реквизитах сторон заказчик поименован только как зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, данные документа, удостоверяющего личность гражданина, отсутствуют, однако, для исполнителя предусмотрено проставление паспортных данных.
Предметом данного договора, исходя из раздела «предмет договора», являлось «проведение агитационной работы», в тоже время, в остальных разделах предмет договора именовался как:
- «проведение предвыборной агитации», «распространение биографии и агитационных материалов кандидата», «сагитировать проголосовать не менее 1 (одного) избирателя», т.е. оказание комплекса услуг, в разделе
«обязанности сторон»;
- «работа» в разделе «обязанности сторон»;
- «услуга» в разделе «порядок расчетов».
Такое условие договора как срок, являющееся по нашему мнению существенным, не обозначено в разделе «предмет договора», однако устанавливалось в разделе «срок действия договора». К сожалению, в данном договоре указан только конечный срок - 2 марта 2012 года, что соответствовало статье 49 ФЗ №67, но обозначено наличие у заказчика статуса зарегистрированного кандидата, что косвенно подтверждает заключение договора в период избирательной кампании в целом, и, в агитационный период в частности, что в совокупности определяло его как срочный.
Оплата по договору осуществлялась из избирательного фонда кандидата на должность Президента Российской Федерации. Акт сдачи - приемки оказанных услуг предусмотрен не был.
На выборах депутатов городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва 13 сентября 2015 года кандидатами Гойхманом А.Л. и Монаховым В.В. использовался «договор с агитатором на оказание возмездных услуг».
Предметом данного договора устанавливалось «оказание исполнителем работ / услуг, связанных с предвыборной кампанией заказчика», а именно:
- «распространение агитационных материалов заказчика»;
- «распространение положительной информации о деятельности заказчика»;
- «организация и проведение массовых мероприятий»;
- «убеждение избирателей округа прийти 13 сентября 2015 года на избирательный участок и проголосовать за заказчика».
В разделе «обязанности исполнителя», предмет договора именуется только как «работы». Сторонами данного договора являлись физические лица
– заказчиком - непосредственно кандидат, исполнителем - гражданин Российской Федерации. Срок оказания услуг по договору был определен с 18 августа 2015 года по 11 сентября 2015 года, что соответствовало статье 49 ФЗ №67. Оплата по договору осуществлялась из средств избирательных фондов кандидатов Гойхмана А.Л. и Монахова В.В. Договором также было предусмотрено обязательное подписание Акта о выполнении работ / услуг.
В реквизитах сторон заказчики были поименованы исключительно как кандидаты в депутаты городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва без указания данных, идентифицирующих их как граждан Российской Федерации, исполнители же указывали все необходимые реквизиты. Кроме того, в договорах указывался QR-код, который был обозначен цифровыми знаками, а не стандартным квадратным штрих-кодом.
На выборах депутатов Псковской городской Думы шестого созыва 10 сентября 2017 года кандидатами Баевым А.В., Брячак О.М. и Филюк В.С. использовался «договор возмездного оказания услуг», включавший в себя:
- предмет - «заказчик поручает, а исполнитель обязуется оказать услуги по проведению предвыборной агитации за заказчика»;
- стороны - лично кандидат (заказчик) и гражданин Российской Федерации (исполнитель);
- условие об обязательном подписании акта сдачи-приемки оказанных услуг;
- полные реквизиты сторон.
Условия о сроке оказания агитационных услуг и оплаты из средств избирательного фонда указаны не были.
Анализируя данные конкретные примеры договоров возмездного оказания агитационных услуг, использовавшихся в избирательных кампаниях разных лет теми или иными кандидатами, можно выявить как положительные, так и отрицательные черты.
К положительным, по нашему мнению, относится частое обозначение в договорах сроков оказания услуг, хотя, мы полагаем, что их указание не связано с пониманием кандидатами правовой природы таких договоров и договорного процесса, а, скорее, обусловлено естественным желанием не нести конституционно-правовую ответственность за проведение агитации в день, предшествующий дню голосования, и / или в день голосования, что прямо запрещено ФЗ №67.
Также к положительным моментам следует отнести и часто встречающееся условие об оплате оказанных услуг только из средств избирательных фондов кандидатов, поскольку данное условие направлено на выполнение требований статей 48 и 59 ФЗ №67. В тоже время, по смыслу пункта 7 статьи 76 ФЗ №67 кандидат имеет возможность использовать помимо средств избирательного фонда денежную сумму не более 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда. Эта же возможность устанавливается и законодательством субъектов Российской Федерации, например, частью 7 статьи 87 Избирательного кодекса города Москвы.
Более того, наличие данной возможности подтверждается и судебной практикой. Так, в Головинский районный суд города Москвы обратился кандидат Волгин С.С. с требованиями к избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве - муниципального округа Головинский об аннулировании регистрации кандидата Мемухиной В.Г. в связи с тем, что ей на изготовление и оплату подписных листов для сбора подписей избирателей не использовались денежные средства, внесенные в её избирательных фонд, что подтверждается первым финансовым отчетом кандидата Мемухиной В.Г., сданным в избирательную комиссию внутригородского муниципального образования в городе Москве - муниципального округа Головинский, и о признании незаконным решения избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве - муниципального округа Головинский о регистрации Мемухиной В.Г. в качестве кандидата.