Стремление к преобразованию консульского института наметило, считал он, два течения. Одно полагает, что надо сделать каждое консульство, прежде всего местом наблюдения за развитием отечественной торговли в его округе. Другое течение считает консулов мало пригодными к торговой деятельности и склоняется к учреждению особых торговых представителей. В последнее время это второе из указанных течений получает всё большее и большее распространение. Так, совет торговли в Италии пришёл, при устройстве торговых представительств за границей, к необходимости назначения при посольствах торговых делегатов 1-го класса, а при консульствах - 2-го класса. Несколько иные обязанности возлагает на торговых агентов американское законодательство. Агенты Северо-Американских Соединенных Штатов разъезжают от одного консульства к другому и дают консулам указания, контролируют их деятельность, как коммерческих представителей. Перед началом войны Германия имела 14 различных специалистов-агентов по торговле и 7 по сельскому хозяйству. В 1912 г. Россией, по образцу западноевропейских стран, в наиболее крупных пунктах были учреждены агенты министерства торговля и промышленности. Но этот институт не получил тогда своего развития. После Октябрьской революции и создания Внешторга организован новый особый институт специально торговых представителей государства. К учреждению таковых шли и западноевропейские страны. Но у нас он получил своё яркое выражение".
Возведение законодательной основы экономической политики и ТП РСФСР. Итак, к началу 20-х гг. стала приобретать четкие очертания советская концепция мирного сосуществования государств с различным социальным строем. "Наш лозунг, - подчеркивал Г.В. Чичерин, выступая на заседании ВЦИК 17 июня 1920 г.,- был и остаётся один и тот же: мирное сосуществование с другими правительствами, каковы бы они ни были. Сама действительность привела нас и другие государства к необходимости создания длительных отношений между рабоче-крестьянским правительством и капиталистическими правительствами" [12]. К тому же введением нэпа создавался гражданский оборот и рынок, что находило отражение на организации внешней торговли.
В течение 1921-1923 годов законодательные органы неоднократно в торжественных актах заявляли о том, что монополия внешней торговли как "командная высота" советской экономики, представляющая собой один из основных законов советского государства, остаётся нерушимой. Однако организационные формы монополии внешней торговли должны были измениться. В апреле 1922 г. был реорганизован аппарат НКВТ, из состава которого выделен коммерческий орган - Госторг. НКВТ, бывший единственным органом, производящим внешнеторговые операции, сохранял теперь лишь регулирующие и контрольные функции. Постановление ВЦИК от 13 марта 1922 г. "О внешней торговле" придавало новой фазе монополии внешней торговли организационные формы. Согласно ему монополия осуществляется НКВТ на следующих основаниях: НКВТ производит на внешних рынках операции по экспорту и импорту не только за счёт государственного плана, но и на комиссионных началах для зарождающихся государственных организаций, имеющих самостоятельное от государственной казны существование. НКВТ предоставляет этим организациям разрешение на непосредственное совершение внешнеторговых сделок при условии предварительного утверждения им или его органами соответствующих договоров. Право выхода на внешний рынок под контролем НКВТ уже тогда имел Центросоюз. НКВТ должен был организовать, с утверждения Совета Труда и Обороны (СТО), специальные общества для совершения внешнеторговых операций (своего рода компании).
Статус-кво закреплялся Постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 16 октября 1922 г. "О внешней торговле", дополненным декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. "О внешней торговле", а также декретом СНК РСФСР от 16 октября 1922 г. с инструкцией о порядке заключения торговых сделок с заграницей [3].
В них было законодательно утверждено правовое положение торговых представительств как органов НКВТ, образующих непременную составную часть Полномочного представительства РСФСР в каждой отдельной стране. Право совершения торговых операций на внешних рынках получили производственные государственные предприятия и их объединения, перешедшие на коммерческий расчёт, которые могли продавать за границей только предметы своего производства и покупать лишь предметы, необходимые для собственного производства. Перепродажа этими предприятиями купленных за границей товаров, а равно продажа ими за границей купленных в России товаров воспрещалась. Право вывоза экспортных товаров не их производства указанным производственным государственным предприятием и их объединениям могло быть предоставлено в отдельных случаях, при невозможности получения иным путём валюты.
Отдельным производственным государственным предприятиям и их объединениям, являющимся исключительными потребителями определенных импортных товаров, могло быть предоставлено, с соблюдением действующих постановлений о внешней торговле, монопольное право закупки этих товаров за границей и ввоза их в пределы РСФСР. Для этого в каждом отдельном случае требовалось особое постановление СТО. По постановлению Совета Труда и Обороны в составе торговых представительств РСФСР можно было иметь своих агентов или специальных представителей экономическим совещаниям союзных республик, народным комиссариатам и другим центральным учреждениям. Как видим, была проведена резкая грань между операциями, совершёнными НКВТ от лица государства при посредстве Торгового представительства, и операциями, совершёнными интенсивно растущими предприятиями хозяйственных органов от их лица и за их риск и страх.
К 1925 г. в списке предприятий и объединений, имеющих право выхода на внешний рынок, числились десятки трестов, центров, торгов и др. организаций, занимающихся экспортом и импортом товаров. Это были лес, нефть, лён, текстиль, каменный уголь, чай и кофе, кожи, резиновые изделия, продукты Госмедторга и ГУМа. Некоторые из них имели своих представителей в торгпредствах [10, c. 1020].
Статья 8 закона 1923 г. предписывала Народному комиссариату юстиции и его органам усилить репрессии в отношении нарушителей интересов государства в области монополии внешней торговли. Она возлагала на Народный комиссариат внешней торговли, его местные органы и торговые представительства за границей обязанность, под персональной ответственностью руководителей этих учреждений, возбуждать уголовное преследование против российских граждан, как частных, так и должностных лиц, за нарушение узаконений о внешней торговле. НКВТ обязан был представлять ежемесячно в Совет Народных Комиссаров доклад о констатированных нарушениях монополии внешней торговли и принятых мерах. Действие настоящего Постановления распространялось на всю территорию РСФСР и союзных с нею советских республик.
Инструкция о порядке заключения торговых сделок с заграницей от 16 октября 1922 г. регулировала проведение переговоров с заграничными фирмами, главную роль в которых играло ТП. Оно подготавливало переговоры, если они должны были происходить в стране его пребывания, курировало их процедуру. Торговый представитель за своей ответственностью мог наложить мотивированное вето на любую торговую операцию по соображениям коммерческой невыгодности или по политическим соображениям, или вследствие несоответствия данной операции с общегосударственным планом. Наложив запрет по соображениям коммерческой невыгодности на ту или иную торговую операцию, он обязан был представить хозяйственному органу не менее выгодные условия для осуществления подобной операции с другой фирмой или в другой стране, или соответствующий кредит под экспортный товар и т. п.
Боремся с контрабандой. После того, как декретом от 12 апреля 1923 г. "О лицензиях, контингентах и удостоверениях на ввоз и вывоз" была установлена запретительно-разрешительная система с её атрибутами (лицензией, контингентами), система внешней торговли приобрела более сложные экономические и правовые формы. При контингетировании устанавливалось на определённый срок определённое количество товаров, допускаемых к ввозу в данную страну, при общем запрете ввоза этих товаров. Система контингетирования в торговой политике СССР устанавливалась постановлением СНК от 12 апреля 1923 г. "О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз". Контингенты определялись СТО по представлению НКВТ, согласованному с Госпланом. Они распределялись между союзными республиками в соответствии с установленным годовым планом народного хозяйства. Контингентов, установленных договором с иностранными государствами, торговая политика СССР в 1920-е годы не знала [10, с. 519].
НКВТ оставался главным органом, но не только ведущим внешнеторговые операции, но и использующим эти операции для коммерческого регулирования и направления всех внешнеторговых сделок. Он подыскивал нужные рынки, устанавливал сходные цены и т. д. Такого характера разрешительно-запретительная система ввоза и вывоза товаров, говорящая о возврате к протекционизму, была господствующей и в послевоенной Европе. Она обусловила расцвет контрабанды. Главным очагом контрабанды была Германия, как страна с быстро развивающейся промышленностью и недостатком рынка сбыта товаров. Контрабанда осуществлялась частными средствами, но при явном государственном содействии. Против неё и принимались в европейских государствах главные запретительные меры.
На Востоке проводниками германской контрабанды были государства, образовавшиеся на территории бывшей Российской империи, главным образом Латвия и Эстония, меньше Польша. В торговой политике СССР борьба с контрабандой имела довольно существенное значение. Этому способствовали монополия внешней торговли, невозможность свободного ввоза товаров из-за границы, при значительной разнице цен на некоторые товары западноевропейского производства в СССР и за границей, как и недостаток некоторых товаров в стране. На западных границах СССР, в Латвии и Эстонии, существовали специальные пункты накопления и отправления европейской контрабанды внутрь Союза. Это были так называемые транзитные лавки, действовавшие не без ведома правительств этих стран. Протесты против их деятельности к существенным результатам не приводили.
Навстречу пожеланиям СССР заключить соглашение о совместной борьбе с контрабандой выступила Финляндия, страдавшая от ввоза алкоголя из Германии и Эстонии. По инициативе Финляндии в Гельсингфорсе в конце ноября 1924 г. была проведена международная конференция, в которой участвовали представители 11 северо-восточных европейских стран, в том числе СССР и бывшие восточные окраины России. Был разработан проект конвенции, которая запрещала вывоз алкогольных товаров за пределы своей территории на судах определённой категории (на своих - вместимостью нетто меньше 100 тонн и на чужих - меньше 500 тонн). Обязательным условием являлось наличие официального разрешения, выданного властями этой страны. Вводился таможенный контроль в пределах 12 миль своей береговой полосы. Но особенно тяжёлым было положение с контрабандой на восточных границах СССР, связанное с трудностью охраны этих границ при их протяжённости и малой населённости. Сказывался и товарный голод на Дальнем Востоке, невозможность снабжать его товарами российского производства. Положение должно было улучшиться в результате упорядочения отношений СССР с Японией и Китаем [10, c. 520].
Торговое представительство Союза СССР. Самой главной трудностью в признании за рубежом этой системы оставалось урегулирование положения торгпредств как части соответствующего полномочного представительства СССР. Оно было зафиксировано в Постановлении ЦИК СССР "Положение о Народном комиссариате внешней торговли Союза Советских Социалистических Республик"" от 12 ноября 1923 г. [13]. ТП СССР выступали, с одной стороны, как государственные органы, формально входящие в состав полномочных представительств. Но с другой стороны, они имели своей целью исполнения в стране своего пребывания наряду с некоторыми другими функциями функции внешней торговли с данной страной. Поэтому понадобилось создать и для заграничного контрагента торговых представительств такие нормы, которые давали бы ему достаточные коммерческие гарантии при ведении дел с торговым представительством, в частности, освобождение от местной гражданской юрисдикции.
В разделе 2. "Торговые представительства и торговые агентства Союза ССР за границей" Положение закрепило правовой статус торгпредств как органов Народного Комиссариата Внешней Торговли и как части соответствующих полномочных представительств Союза ССР за границей, входящих в их состав. Основные положения закона следующие:
1) Торговые представители Союза ССР за границей назначаются и отзываются постановлением Совета Народных Комиссаров Союза ССР по представлению Народного Комиссариата Внешней Торговли, согласованному с Народным Комиссариатом Иностранных Дел;
2) В торговые представительства за границей в пунктах, представляющих особый интерес для той или иной союзной республики, по соглашению Народного Комиссариата Внешней Торговли и совета народных комиссаров союзной республики вводится представитель союзной республики, а в представительства, при которых имеются советы, представитель союзной республики входит в качестве члена этих советов;
3) Торговые представители Союза ССР за границей для выполнения возложенных на них задач имеют при себе аппарат, который разделяется на части регулирующую и коммерческую;
4) В задачи торговых представительств по регулирующей части входит:
а) выяснение общей экономической обстановки страны их пребывания;
б) изучение условий местного рынка и информация;
в) контроль над деятельностью смешанных обществ за границей;
г) наблюдение за исполнением существующих между Союзом ССР и данным государством торговых договоров и соглашений и участие в выработке новых договоров и соглашений;
д) надзор за торговой деятельностью в данной стране всех органов, учреждений и граждан Союза ССР, в том числе и коммерческой части торговых представительств.
5) В задачи коммерческой части торгового представительства Союза ССР за границей входит выполнение плановых заданий Народного Комиссариата Внешней Торговли и других органов Союза ССР, а также торгово-комиссионных операций по поручениям коммерческих органов НКВТ, государственных учреждений и предприятий, кооперативных, общественных и частных предприятий и лиц, коим разрешено совершение экспортно-импортных операций. Коммерческая часть торгового представительства в своей коммерческой работе подчинена через торговые представительства Управлению торговыми предприятиями и учреждениями Народного Комиссариата Внешней Торговли.
6) Торговые агентства Союза ССР за границей учреждаются Народным Комиссариатом Внешней Торговли и подчиняются Народному Комиссариату Внешней Торговли либо непосредственно, либо через торговые представительства Народного Комиссариата Внешней Торговли по распоряжению последнего.