1) согласно ст. 77 Конституции, Парламент является представительным органом, осуществляющим законодательную власть в стране. Кабинет Министров, в соответствии со ст. 83 Конституции, обладает правом законодательной инициативы. Следовательно, взаимодействие между указанными органами публичной власти осуществляется в сфере законотворчества.
2) в соответствии со ст. 116 Конституции Генгеши могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с выделением материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Реализация переданных полномочий контролируется государством. Таким образом, конституционные положения свидетельствуют, что органам местного самоуправления делегируются отдельные полномочия органов публичной власти, необходимые для выполнения государственных программ на местах (например, строительство, социальная защита, благоустройство и т.д.).
Законодательство Туркменистана закрепляет взаимодействие между органами публичной власти на различных уровнях в следующем:
1) с точки зрения разграничения компетенции между различными ветвями власти в рамках разделения властей (ст. 6 Конституции Туркменистана);
2) в сфере соблюдения и исполнения Конституции и законов;
3) координации между органами публичной власти и органами местной исполнительной власти, особенно при вертикальном взаимодействии;
4) между органами публичной власти и органами местного самоуправления;
5) между органами публичной власти, политическими партиями и общественными объединениями и организациями, институтами гражданского общества.
Административная реформа. С приобретением государственной независимости вопрос создания эффективной системы государственного управления в Туркменистане стал одним из приоритетных направлений достижения долгосрочных целей развития страны. В качестве важного механизма в решении этого вопроса рассматривалась осуществление соответствующей административной реформы.
Первые десять лет становления государственности в Туркменистане характеризовались началом создания совершенно новой системы государственного управления на основе реорганизации ранее существовавшей советской системы управления.
Административные реформы, проведенные в государственном управлении Туркменистана, условно можно подразделить на два этапа: первый этап - 1991-2006 годы, второй этап - с 2007 года по настоящее время.
Первый этап административных реформ характеризуется осуществлением коренных преобразований в государственном управлении. С переходом от прежней советской плановой к рыночной экономике возникла необходимость в создании новой системы государственного управления. В этих целях была проведена работа по выстраиванию совершенно новой системы центральных и местных органов исполнительной власти, в результате которой был создан целый ряд новых министерств, ведомств, агентств, ассоциаций, были осуществлены реформы и в системе местных органов исполнительной власти. Бывшие области были переименованы в велаяты, вместо бывших облисполкомов появились велаятские хяким- лики. Такая же реорганизация произошла в городах и районах. Вместо прежних городских и районных исполнительных комитетов были созданы городские и этрапские хякимлики.
В 2003 году в системе местных органов государственной власти в качестве местных органов представительной власти были созданы халк маслахаты в велаятах, этрапах и городах. Правовые основы деятельности местных представительных органов власти и местных органов исполнительной власти были закреплены в Законах Туркменистана "О местных представительных органах государственной власти" и "О местных органах исполнительной власти". В качестве представительных органов в поселках и селах страны вместо ранее действовавших сельских и поселковых советов появились Генгеши.
Второй этап административных реформ в государственном управлении был связан со вступлением в 2007 году в должность главы государства Гурбангулы Бердымухамедова, которым лично был инициирован целый ряд административных реформ. Проведенные в этот период реформы в государственном управлении направлены на достижение целей развития государства и обеспечения благополучия жизни народа.
В целях совершенствования административно-территориального устройства страны, приведения административно-территориальных делений в соответствие с современными требованиями, реализации предложений об объединении некоторых этрапов и городов, возвращения им их исторических наименований в 2017-2018 годах Меджлисом Туркменистана совместно с представителями соответствующих министерств и ведомств, хякимликами велаятов в городе Ашхабаде, Ахалском, Балканском и Лебапском велаятах были проведены соответствующие изменения в административно-территориальных делениях данных велаятовВедомости Меджлиса Туркменистана. 2016. № 2. Ст. Ст. 82, 87, 90; там же, № 3. Ст. 112..
Система государственной и муниципальной службы: основные этапы становления, принципы организации. Государственная служба Туркменистана начала складываться по мере становления новой государственности. В частности, с провозглашением государственного суверенитета 22 августа 1990 года и независимости Туркменистана 27 октября 1991 года, а затем - после принятия Конституции 18 мая 1992 года в Туркменистане центральным стал вопрос формирования эффективной системы государственного управления как важнейшего фактора в достижении долгосрочных целей развития страны. Начальный этап становления молодого независимого государства характеризовался активным процессом государственного строительства, построением на демократической основе принципиально иного государственного управления в Туркменистане. Становление новой государственности в Туркменистане явилось началом создания новой системы государственного управления с учетом тех преобразований, которые происходили во всех сферах общественной жизни. Серьезный конструктивный вклад в становление системы государственного управления внесла Конституция Туркменистана. В ст. 46 Конституции провозглашалось, что "граждане Туркменистана в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой имеют равное право на доступ к государственной службе". Это означает равный доступ граждан к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.д. Аналогичные положения содержатся и в ст. 28 Конституции Туркменистана. Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Конституционные положения сыграли важную роль и имели большое значение в становлении основ государственной службы в Туркменистане, стали началом становления принципиально нового государственного аппарата и, соответственно, государственной службы в Туркменистане. В Туркменистане начался процесс преобразования функций и стиля работы министерств и других центральных ведомств. В качестве главного направления коренных преобразований в переходный период явились экономическая реформа, совершенствование организационных структур управления, изменение форм и методов государственного управления производственными процессами, демократизация ее основ. За этот период в процессе реформирования была создана собственная национальная модель управления на всех уровнях государственной власти с четкими разграничениями функций между всеми уровнями власти и переносом центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.
Первые годы независимости знаменуют собой становление новой государственности в Туркменистане, обусловившие перестройку функций и полномочий государственных органов и в целом всего государственного аппарата. Формирование принципиально иной системы органов государственной власти и управления и, соответственно, государственного аппарата характеризовалось расширением масштабов национальной экономики, внедрением новых технологий, условий хозяйствования в условиях многообразия форм собственности, усилением договорных начал, формированием элементов рыночных отношений в Туркменистане, необходимых на начальном этапе. Новая экономическая политика независимого и суверенного Туркменистана предусматривает перенесение центра тяжести на новые методы руководства на всех уровнях, широкую демократизацию, всемерную активизацию человеческого фактора. Решение указанных задач невозможно без четкой и слаженной работы государственной службы всех уровней.
Правовое обеспечение государственной службы, особенности правового статуса государственных служащих. Важное место в системе законодательства Туркменистана о государственной службе принадлежит Закону Туркменистана "Об этике и служебном поведении государственных служащих"Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2016. Часть II. № 1. Ст. 49.. В нем впервые используются основные понятия "профессиональная и служебная этика", "служебное поведение". В частности, согласно ст. 1 Закона, профессиональная этика - система моральных принципов, норм и правил поведения специалиста с учетом особенностей его профессиональной деятельности и конкретной ситуации. Под служебной этикой понимаются нормы и правила поведения, которые основываются на общественном мнении и традициях и направлены на сплочение трудового коллектива, создание здорового психологического климата и обеспечение высокого качества работы. Служебное поведение - совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, которые являются основой для формирования правил поведения государственных служащих в ходе осуществления ими служебной деятельности. Кроме того, в Законе предусмотрены этические правила служебного поведения государственных служащих (глава III, ст.ст. 12-13).
Поскольку в Туркменистане отсутствуют специальные законодательные нормы о муниципальной службе, то положения Закона Туркменистана "О государственной службе" также применяются и к муниципальным служащим. Система местной власти в Туркменистане с момента введения в действие Конституции Туркменистана неоднократно совершенствовалась, в результате чего пережила ряд нововведений. Так, с провозглашением государственной независимости в 1991 году в Туркменистане были упразднены Советы народных депутатов, действовавшие ранее на территории областей районов, районов в городах, городах, поселках и селах. В первые годы независимости систему местной власти составляли органы местной исполнительной власти и Генгеши - представительные органы народной власти, формируемые на территории села, поселка и города в этрапе. В настоящее время ст. 67 Конституции Туркменистана установила, что государственная власть на местах осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Согласно ст. 7 Конституции, в Туркменистане признается и гарантируется также местное самоуправление. Местное самоуправление самостоятельно, оно не входит в систему органов государственной власти. Систему органов власти на местах образуют: а) местные представительные органы - халк маслахаты (ст. 109 Конституции), местные исполнительные органы - хякимы (ст. 111 Конституции), а также органы местного самоуправления (ст. 115 Конституции). Конституционные положения, функции, полномочия и порядок деятельности халк маслахаты, их членов определены Законом Туркменистана "О местных представительных органах государственной власти" от 1 октября 2011 года.
Система должностей государственной гражданской и муниципальной службы. В ст. 10 Закона Туркменистана "О государственной службе" установлено, что "в центральных органах исполнительной власти могут быть учреждены должности государственной службы различных видов, которые распределяются по группам". Поэтому реестр государственных служащих в зависимости от принадлежности государственных служащих к той или иной группе может состоять из нескольких реестров, например, а) Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Туркменистана; б) реестра должностей государственной гражданской службы; в) реестра государственных служащих органов местной власти.
Государственная гражданская служба представляет собой вид государственной службы, профессиональную деятельность граждан Туркменистана на должностях, указанных в Реестре должностей государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности. Граждане Туркменистана проходят государственную гражданскую службу в государственных органах на государственных должностях и должностях государственных служащих. В целях недопущения действий, которые могут привести к использованию статуса государственного служащего и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах отдельные категории государственных служащих принимают на себя запреты, ограничения и обязательства, установленные законами Туркменистана, при этом они ставятся в известность о правовых последствиях таких действий. Согласие на принятие запретов, ограничений и обязательств лиц, поступающих на государственную службу, фиксируется в письменной форме, а непринятие их является основанием для отказа при поступлении на государственную службу.
Такими обязательствами являются занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получение в связи с выполнением обязанностей по государственной должности вознаграждения (денежное и иное вознаграждение, услуги, оплата отдыха, транспортных и иных расходов) и подарков от физических и юридических лиц, открытие счетов в иностранных банках, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Туркменистана.
Государственным служащим запрещается также получение для себя или для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, недвижимости и иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав или передачи имущества в аренду путем злоупотребления должностными полномочиями. Государственные служащие, принимающие на себя запреты, ограничения и обязательства, установленные законами Туркменистана, обязаны представлять сведения о доходах (ч. 1 ст. 13 Закона Туркменистана "О противодействии коррупции"). Кроме того, государственный служащий обязан представить сведения о своих расходах, а также о расходах своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены нормативными правовыми актами Туркменистана (ч. 1 ст. 14 Закона Туркменистана "О противодействии коррупции").
Лица, состоящие в близком родстве или свойстве с руководителями органов государственной власти и управления, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью, подлежат переводу на другую работу или в другую местность или увольнению с нее. Перевод служащих по признакам близкого родства или свойства на другую работу в том же органе государственной власти и управления или в его подразделениях либо в другую местность допускается только с письменного согласия служащего.
Государственные служащие отличаются от других категорий лиц, занятых определенной работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях) общества, следующими признаками:
1) государственные служащие занимают должности только в государственных органах (органах государственной власти, в органах местного самоуправления, военных и правоохранительных органах);
2) государственные служащие осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную, руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими властными и организационно-распорядительными полномочиями;
3) государственные служащие могут применять меры государственного принуждения;
4) государственные служащие выполняют служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств государственного (централизованного) или местного бюджетов, других источников финансирования, предусмотренных законодательством Туркменистана, являющихся оплатой их труда.
Все должности государственной гражданской службы включаются в соответствующие перечни (реестры). В свою очередь, Реестр должностей государственной гражданской службы - это перечень должностей государственной гражданской службы, классифицированных по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам. Он позволяет классифицировать государственных служащих на соответствующие категории и группы.
Подготовка Реестра должностей государственных служащих Туркменистана будет способствовать также правильному определению роли и места каждой категории или группы государственных служащих, разграничению по имеющимся признакам и особенностям государственных гражданских служащих, государственных служащих органов местной власти (муниципальных служащих), установлению круга их обязанностей. Создание Реестра должностей государственных служащих Туркменистана важно и для формулирования квалификационных требований к каждой категории или группе государственных служащих по уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.