) контроль ресурсов как основание власти;
) процессы, преобразующие основания и проявления власти;
) сеть обобщенных отношений влияния как проявление власти .
Одним из наиболее значимых ресурсов, контролируемых властными субъектами в современном обществе, может выступать информация. В этой связи Э. Тоффлер отмечает, что основу властных отношений в информационном обществе составляют конфликты по поводу контроля над знаниями и средствами коммуникации . Контроль в таком понимании выступает не только формой осуществления политической власти в обществе, но и является основанием, структурирующим властные отношения.
Контроль является одной из основных функций политического управления и представляет собой, по мнению Э.М. Короткова, наблюдение за управляемыми процессами, проверку качества установления отклонений, сбор необходимой информации для оценки ситуации . В процессе контроля, с одной стороны, устанавливаются стандарты, измеряются фактически достигнутые результаты и их отклонения от установленных стандартов; с другой - осуществляется проверка выполнения принятых решений и производится оценка достигнутых результатов в ходе их реализации.
Контроль является одним из основных элементов политического управления, построенного на принципах рациональности, обезличенности и иерархии. Так, по мнению М. Вебера, контроль представляет собой рационализированную систему отношений, вписанную в систему бюрократической иерархии. Ученый отмечает, что «принцип чиновничьей иерархии» означает «устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице» . Таким образом, контроль как система проверок или наблюдений с целью проверок на соответствие требованиям и стандартам может реализовываться не только в качестве функции управления, но и выступать в качестве принципа рационального политического управления.
В системе политического управления контроль выступает также в качестве формы реализации механизма обратной связи. Политическое управление направлено на достижение определенной цели, а контроль в данном процессе позволяет определить результат действий, направленных на реализацию задач, способствующих достижению цели. Отсюда, как отмечает А.М. Тарасов, составной частью механизма управления является механизм контроля, через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления . Механизмы контроля действуют на всех этапах управления, во всех подсистемах жизни общества. От результативности действия механизмов контроля зависит эффективность системы государственного управления.
Применительно к государственному управлению контроль представляет собой проверку выполнения поставленных задач, определяемыми нормами права. В рамках исследования значения контроля в системе государственного управления А. Тамаш пишет: «контроль - есть серия действий, которые устанавливают соответствие предпринимаемых шагов требованиям права, приемлемость, адекватность, точность исполнения властными органами принятых решений» . Исходя из данного определения, контроль в государственном управлении можно представить как анализ и сопоставление фактического состояния той или иной отрасли с предъявляемыми к ней требованиями, отклонений в исполнении поставленных задач и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности выбранного пути решения задач. Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности государственного органа, ее целесообразности, отмечает М.С. Нестерова, можно оперативно вмешаться, привести рычаги управления в соответствие со сложившимися условиями и предотвратить нежелательные последствия . Контроль дает возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения поставленных целей в государственной политике.
Конкретизацией характерных особенностей контроля в системе государственного управления являются принципы контроля, к которым А. Тамаш относит объективность, систематичность, регулярность, действенность, гласность и др. Принцип объективности заключается в анализе реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. Объективность контроля вытекает из всестороннего изучения фактов и документов, проведения необходимых измерений, анализов, сопоставлений, выявления недостатков или ошибок, а также их причин. Принцип объективности контроля в государственном управлении определяет необходимое решение при устранении нарушений в ходе реализации принимаемых решений.
При осуществлении контроля в государственной системе необходимо соблюдение принципов систематичности и регулярности. Систематический контроль, как указывают А.Р. Гафаров и А.Г. Комаров, дает возможность оптимизировать функционирование конкретной отрасли государственного управления посредством регулярного анализа состояния дел . Регулярность контроля способствует повышению эффективности процесса контроля и позитивного влияния на достижение результата. Принцип действенности контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. А.М. Тарасов отмечает, что предназначение контроля состоит, прежде всего, в организации управленческой деятельности исходя из интересов граждан, предупреждении неправомерной деятельности органов государственной власти и должностных лиц . Принцип действенности контроля выступает основанием реагирования контролирующих органов путем применения конкретных мер самостоятельно или передачи результатов контроля уполномоченным органам для принятия решений.
Одним из ключевых принципов осуществления контроля в государственном управлении является принцип гласности. Деятельность органов государственной власти осуществляется в интересах общества и от имени общества, поэтому контроль в государственной системе является публичными и открытым видом деятельности. Как подчеркивает В.П. Пугачев: «Без широкой гласности, прозрачности в работе политиков и чиновников борьба со злоупотреблениями властью и другими микрополитическими явлениями не может быть успешной» . Отсюда освещение направлений деятельности органов государственного управления, соответствия существующей политико-правовой базы отношениям, складывающимся в государственной системе, способствует выявлению и своевременному устранению нарушений в управлении. Более того, принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и предложение вариантов их разрешения, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов политических решений, подготовку общественного мнения.
Контроль в государственной системе осуществляется как специально предназначенными для этого государственными органами надзора за исполнением принимаемых решений, так и негосударственными субъектами властных отношений, способными оказывать влияние на процесс государственного управления. Государственный контроль осуществляется специализированными контрольными органами, которые различаются с точки зрения их деятельности и имеют единый функциональный характер. Такая форма контроля призвана, по мнению А.З. Завалунова, обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем проверки реализации нормативно-правовых актов и обоснованности совершаемых действий . Отсюда содержание государственного контроля заключается в том, что институты государственной власти осуществляют постоянный надзор за соответствием деятельности подконтрольных организаций тем предписаниям, которые они получили от управляющих органов.
Контроль государственного управления со стороны общественных объединений является гарантией реализации интересов личности и общества при демократической политической системе. В этой связи Л. Ловаш отмечает: «Право осуществлять контроль имеют различные субъекты, что связано с природой государственного управления и порядком его финансирования из государственных источников. Это также отражено в принципах государственного управления, таких как открытость и подотчетность» . Общественный контроль представляет собой, по мнению В.П. Беляева, деятельность различных общественных формирований, проверяющих соблюдение государственными учреждениями прав и свобод граждан . Таким образом, если организационной формой государственного контроля является, прежде всего, надзор уполномоченных органов государственной власти, то общественные структуры осуществляют организацию контроля в форме наблюдений и проверок подконтрольных субъектов на соответствие их деятельности установленным политико-правовым требованиям и коллективным интересам.
Особое значение в системе государственного управления играет гражданский контроль как форма общественного контроля, выраженная в деятельности некоммерческих организаций по наблюдению с целью проверки органов государственной власти на соответствие их действий принятым правовым и политическим нормам, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений. Ценностный ориентир гражданского контроля заключается, по мнению Л. Храмцовой, «в заявленном праве граждан контролировать деятельность органов государственной власти по обеспечению соблюдения прав и свобод человека» . Отсюда, основополагающими принципами гражданского контроля выступают свобода, независимость, доступность, объективность, публичность и другие. В этой связи следует отметить, что поскольку гражданский контроль предполагает гласное и открытое взаимодействие между неправительственными организациями и органами государственной власти, то эффективность его реализации зависит от уровня развития публичной политики как пространства сотрудничества государственных и негосударственных акторов по разрешению возникающих в обществе социальных, экономических и политических проблем.
Публичная политика, по мнению А.Ю. Сунгурова, представляет собой новую фигуральность политического, где вместо одного традиционного участника в виде государства, активно развиваются ассоциации гражданского общества, структуры бизнеса, экспертное сообщество и средства массовой информации . Реализуя сотрудничество различных акторов в процессе принятия и реализации политических и управленческих решений, публичная политика, таким образом, выполняет функцию контроля по отношению к органам государственной власти. Более того, основными признаками публичной политики, по мнению М.Н. Кондрашиной, являются информационное взаимодействие, открытость, обеспечение условий для участия граждан в политическом процессе, направленность на формулирование и реализацию общественных интересов, что позволяет организовывать независимый гражданский контроль над функционированием государственной власти .
В качестве дополнительного признака публичной политики некоторые ученые предлагают выделять свойство прозрачности. Как отмечает И.В. Твердов, открытость публичной политики предполагает наличие в политической сфере широких каналов взаимопроникновения для всего спектра акторов, в то время как прозрачность характеризуется доступностью информации о деятельности управленческих структур и формированием механизма гражданского контроля над органами государственной власти . Отсюда, справедливо отметить, что именно в сфере публичной политики реализуется гражданский контроль, поскольку осуществление контроля со стороны граждан над государственной властью требует утверждения открытых и гласных форм политики.
Необходимо отметить, что необходимым условием эффективного функционирования института гражданского контроля является сфера публичной политики, основанной, как отмечает Ю.А. Нисневич, на взаимной терпимости и стремлении к взаимопониманию при обсуждении различных проблем. «Ни одна из сторон, пишет ученый, не должна стремиться к абсолютному доминированию, полному подчинению своей воле другой стороны и не должна оказывать несоразмерное с реальными обстоятельствами давление на партнера» . Таким образом, гражданский контроль над органами государственной власти формируется и функционирует в пространстве публичной политики, предполагающей установление диалога между институтами гражданского общества и органами государственной власти как равноправных субъектов с целью реализации общих интересов и потребностей общества.
Важно отметить, что публичная политика не сводится к функционированию определенных институтов через коммуникацию или деятельность экспертов. Она находит свое воплощение в дифференцированных элементах политической системы, выступающей формой реализации публичной политики. В этой связи следует признать справедливым мнение В.Т. Завьялова, утверждающего, что в условиях высокой степени организованности политической системы, которая отличается целостностью, способностью к саморегулированию, стабильностью развития и согласованием интересов различных групп, предоставляется возможным формирование эффективного института гражданского контроля над органами государственной власти .
Для определения институциональных характеристик гражданского контроля необходимо обратиться к исследованию государственной власти как структурного элемента политической системы. Изучение функционирования государственной власти как объекта гражданского контроля в рамках политической системы требует, на наш взгляд, определения основных научно-теоретических подходов к анализу государственной власти как основного элемента политической системы. Опираясь на исследование П.К. Гончарова, можно выделить следующие направления исследования данного феномена:
) функционально-деятельностное;
) нормативное;
) духовно-культурное;
) информационно-коммуникативное;
) институционально-субъектное .
Согласно структурно-функциональной парадигме, базис государственной власти как элемента политической системы составляют, прежде всего, методы политической деятельности, взаимодействия между субъектами политического процесса, а также политический режим как механизм функционирования власти. В рамках данного направления под политической системой понимается «совокупность ролей, осуществляемых не только правительственными институтами (т.е. властными структурами), но и всеми структурами общества по политическим вопросам, и их взаимодействий между собой» .
Функционально-деятельностная подсистема, выступающая, по мнению исследователей данного подхода, в качестве базисной, осуществляет воспроизводство политической системы за счет выполнения системных функций . Обращаясь к положениям структурно-функциональной теории Г. Алмонда, можно выделить следующие функции политической системы:
) артикуляция интересов;
) агрегация интересов;
) принятие законов, «правил игры» уполномоченными на то органами и структурами;
) реализация принятых законов;
) разрешение спорных ситуаций;
) политическая коммуникация .
Однако, современные исследователи, в частности А.Ю. Сунгуров, в качестве дополнительной функции политической системы предлагают выделять функцию контроля, как государственного, так и общественного . Ученый отмечает, что при любом типе политической системы существуют определенные структуры, выполняющие данную функцию. Исходя из представленной концепции, автор приходит к выводу, что в демократических устройствах такими структурами могут являться ассоциации гражданского общества, осуществляющие контроль над органами государственной власти. Отсюда, гражданский контроль над государством выступает структурным элементом демократической политической системы и обеспечивает реализацию принимаемых решений и их корректировку в случае необходимости.
Согласно нормативному подходу, базисом функционирования государственной власти как структурного элемента политической системы являются правовые нормы, закрепленные в нормативных документах, и политические императивы, не имеющие обязательного характера, но воспроизводящиеся посредством традиций и обычаев определенных народов, социальных групп . В рамках данного направления особое значение уделяется конституционно-правовым механизмам регулирования отношений в политической системе. Так, В.С. Силаев акцентирует внимание на том, что в качестве структурных элементов политической системы общества могут выступать «институты, рассматриваемые в комплексе с порождаемыми ими связями и отношениями, опосредуемые данные связи и отношения конституционно-правовыми нормами» . Анализируя гражданский контроль над органами государственной власти с позиций нормативного подхода, следует отметить, что гражданский контроль в данной связи выступает механизмом регуляции взаимоотношений политических субъектов посредством проверки их деятельности на соответствие установленным политическим и правовым нормам и стандартам.