Исходя из данных оснований межсекторного социального партнерства, представляется возможным сделать вывод, что институт гражданского контроля обеспечивает, прежде всего, реализацию такого принципа как согласованный контроль и учет интересов. В этой связи следует отметить, что гражданский контроль, выступая институтом посредничества между государственными и гражданскими структурами, находит свое практическое воплощение также через межсекторное социальное партнерство, определяющее, таким образом, одну из характеристик гражданского контроля.
Институт гражданского контроля осуществляет постоянную проверку деятельности органов государственной власти и управления. Одной из государственных структур, нуждающихся в контроле граждан, является, по мнению Г.А. Стеничкина, уголовно-исполнительная система, осуществляющая наказание лиц, совершивших преступление . Реализуясь в закрытых учреждениях, процесс исполнения наказаний включает в себя потенциальные угрозы некачественного выполнения данной функции государством. Поэтому институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой является условием развития государства как важнейшего элемента политической системы, поскольку оказывает воздействие на функционирование государственных органов, осуществляющих наказание в отношении лиц, совершивших преступление.
В самом общем виде под гражданским контролем следует понимать, по мнению О.Н. Кочевой и И.В. Аверкиева, непосредственное наблюдение представителями общественных организаций и инициативных групп за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, с целью недопущения нарушения прав и законных интересов граждан . Наиболее точное, на наш взгляд, определение гражданского контроля дает А.А. Гончаров, понимая под ним «деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц, нацеленную на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления и обеспечение справедливости» . Обобщая данные дефиниции, можно определить, что гражданский контроль - это контроль над органами государственной власти со стороны институтов гражданского общества, создаваемых на законных основаниях в форме независимых комитетов, ассоциаций, фондов, неправительственных центров, имеющих, как правило, некоммерческий статус.
В качестве основополагающих принципов гражданского контроля целесообразнее, по мнению А.А. Гончарова, выделять следующие: «свобода общественного объединения, независимость, справедливость, полнота, доступность, объективность, доказательность, открытость, публичность, динамичность, гражданская активность» . Конкретной целью гражданского контроля выступает, по мнению А.А. Козлова, содействие повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений .
К объектам гражданского контроля А.С. Полещук предлагает отнести аппарат органов власти: органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица всех перечисленных органов, а также межгосударственные (надгосударственные) органы власти. Субъектом гражданского контроля является общественность, а именно политически активные граждане и общественные объединения, независимые от органов государственной власти, предметом выступает система политического управления .
К этапам осуществления гражданского контроля для решения конкретной задачи В.Р. Шмидт относит:
) Определение проблемы, выбор объекта, определение цели;
) Определение методов контроля;
) Достижение необходимых договоренностей;
) Составление программы, определение основных вопросов и предварительных критериев оценки, подготовка инструментария;
) Проведение мероприятий гражданского контроля;
) Оценка полученной информации;
) Представление результатов контроля .
На основе исследования институциональной структуры политической системы и гражданского контроля как элемента этой структуры можно определить, что институт гражданского контроля выполняет функции, направленные на поддержание стабильности и порядка в политической системе общества Гражданские ассоциации обеспечивают вовлечение людей в политику, что является одним из важнейших ресурсов, необходимых для поддержания равновесия системы. Гражданский контроль, устанавливая непосредственное взаимодействие организаций гражданского общества с государственными органами, усиливает способность управлять, регулировать и координировать поведение индивидов и групп, обеспечивать эффективное политическое управление в общественных интересах. Таким образом, институт контроля граждан способствует реализации таких функций политической системы как политическая социализация, артикуляция интересов и политическая коммуникация.
С целью осуществления воздействия на представителей властных структур институт гражданского контроля должен, таким образом, решать в рамках своей деятельности следующие задачи:
) Организовать граждан в независимые и активные общественные объединения, претендующие на статус влиятельной политической силы, способной осуществлять влияние на органы государственной власти.
) Определять такую программу действий, которая будет понятной и доступной всем слоям населения. В ней должны быть отражены направления, формы, механизмы и средства реализации контролирующей деятельности.
) Создавать действенные механизмы контроля на основе интеллектуальных и информационных ресурсов общественности.
) Применять правовые, политические, коммуникативные и научные технологии и средства для достижения поставленных целей.
) Осуществлять постоянный информационный контроль с помощью средств массовой информации и вести при этом конструктивный диалог с органами государственной власти в рамках общественных палат.
) Повышать уровень политической активности граждан, способствуя осознанию ответственности со стороны общественности за деятельностью своего парламента и правительства при решении внутренних и внешних политических задач.
Практической целью института гражданского контроля выступает создание правового государства, в котором органы власти осуществляют свою деятельность в общественных интересах и в высшей степени ответственны и подконтрольны обществу. Для реализации данной цели необходимы выработка общих принципов, консолидация и практическая деятельность с применением всех легальных форм осуществления гражданского контроля.
Таким образом, исходя из представленных научно-теоретических направлений исследования различных аспектов организации гражданского контроля над органами государственной власти, следует сделать ряд выводов. Прежде всего, гражданский контроль следует рассматривать как организационно оформленную, нормативно закрепленную и регулярно воспроизводимую практику проверки органов государственной власти гражданскими ассоциациями и неправительственными организациями на предмет соответствия их деятельности установленным политическим и правовым нормам. Наличие функционирующего института гражданского контроля как формы непосредственного взаимодействия общественных структур с органами государственной власти в сфере публичной политики является условием повышения эффективности политического управления.
С целью определения структурного положения института гражданского контроля в политической системе можно выделить несколько научно-теоретических подходов к ее изучению. В соответствии с функциональным подходом к исследованию политической системы гражданский контроль выступает одним из ее элементов, выполняющим функции политической коммуникации, артикуляции и агрегации интересов различных социальных групп. Согласно нормативному рассмотрению политической системы, гражданский контроль можно представить в качестве механизма воспроизводства правовых норм и политических императивов. С позиций культурологического подхода различные формы гражданского контроля несут в себе демократические нормы и ценности, способные оказывать влияние на политический процесс и отношения. Коммуникативное направление анализа политической системы акцентирует внимание на публичности как неотъемлемом свойстве политической власти, что представляет особое значение для исследования гражданского контроля, функционирующего в сфере публичности. В рамках институционального подхода гражданский контроль можно рассматривать как институт политической системы общества, обладающий специфическими чертами и выполняющий определенные функции.
При анализе становления организационных форм публичных проверок органов государственной власти наибольшим эвристическим потенциалом обладает, на наш взгляд, методология неоинституционального подхода к изучению политической сферы. В рамках данного подхода гражданский контроль следует понимать как организационно оформленной, нормативно закрепленной и постоянно воспроизводимой системой действий некоммерческих организаций, устанавливающих ограничения на действия органов государственной власти путем принятия собственных обязательств в процессе реализации общественных интересов. Основным условием функционирования института гражданского контроля выступает регулярное взаимодействие субъектов политического процесса в ходе подготовки, принятия и реализации общественно-значимых решений, а также по поводу урегулирования возникающих в связи с этим противоречий и конфликтов.
К основным признакам гражданского контроля как политического института целесообразно, на наш взгляд, относить следующие: 1) выражение политических интересов разнообразных социальных общностей, осуществление демократического принципа верховенства власти народа; 2) воздействуя на органы государственной власти, общественные организации становятся участниками политической жизни и носителями политических отношений; 3) представляет собой способ и форму влияния на государственную власть в общественных интересах; 4) институт воплощает и воспроизводит в себе принципы и установки политической системы, соответствующей демократическому устройству общества. В целом, наличие данных признаков позволяет характеризовать гражданский контроль как институт, выполняющий функции поддержания равновесия и воспроизводства политической системы общества.
Специфика института гражданского контроля заключается также в том, что он является элементом межсекторного социального партнерства, реализуемого в сфере публичной политики. Межсекторное социальное партнерство представляет собой взаимодействие трех секторов - государства, бизнеса и некоммерческого сектора, которое структурирует взаимодействия власти и общества, направленные на улучшение состояния социально-экономической сферы. В основе межсекторного социального партнерства лежат следующие принципы функционирования: 1) заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения экономических и социальных проблем; 2) объединение усилий и возможностей каждой из сторон в преодолении важных проблем, решение которых поодиночке неэффективно; 3) конструктивное сотрудничество в разрешении спорных вопросов; 4) согласованный контроль и учет интересов; 5) всесторонняя обоснованность взаимодействия с использованием соответствующих механизмов, приемов и инструментов; 6) нацеленность на выработку новых решений задач общества на основе контрактов и разделения ответственности.
Исходя из принципов функционирования межсекторного социального партнерства, следует определить, что институт гражданского контроля обеспечивает, прежде всего, согласованный контроль и учет разрозненных интересов. Другими словами, гражданский контроль представляет собой такое общественное явление, при котором гражданское общество определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, контролирует процесс ее реализации, участвует в решении всех общественно значимых вопросов на всех уровнях. Применительно к сфере публичной политики следует отметить, что институт гражданского контроля является одним из механизмов разрешения социальных, экономических и политических проблем путем открытого сотрудничества представителей органов государственной власти и ассоциаций гражданского общества. Институт гражданского контроля, таким образом, формируется и функционирует в пространстве публичной политики, предполагающей установление диалога общества и власти как равноправных субъектов с целью реализации общих интересов и потребностей социума.
Таким образом, осуществление гражданского
контроля над системой исполнения наказаний создает необходимые предпосылки для
наиболее эффективного обеспечения безопасности и поддержания политико-правового
порядка в обществе. Для более глубокого и всестороннего исследования процесса
формирования институциональных форм гражданского контроля в местах
принудительного содержания России следует обратиться к анализу принципов
наказания в рамках различных научно-теоретических подходов, а также изучить
зарубежный опыт функционирования института гражданского контроля над
пенитенциарными учреждениями. Учитывая специфику политической модернизации
нашей страны, особое внимание следует уделить исследованию особенностей
функционирования уголовно-исполнительных систем в странах с различным уровнем
развития современных политических институтов и практик, проанализировать
зарубежный опыт формирования института гражданского контроля над системой
исполнения наказаний в условиях модернизации государственных структур.
§1.2 Гражданский контроль над
уголовно-исполнительной системой государства в условиях политической
модернизации
Гражданский контроль представляет собой такой политический институт, который осуществляет проверку деятельности органов государственной власти и управления с целью обеспечения с их стороны прав и свобод граждан. Одной из государственных структур, нуждающихся в гражданском контроле, является, по мнению Г.А. Стеничкина, уголовно-исполнительная система. Ученый подчеркивает, что общественные объединения «могут способствовать расширению гласности при исполнении наказаний, привлекать специалистов, не состоящих на государственной службе, к обсуждению вопросов совершенствования уголовно-исполнительной деятельности» . Н.Г. Карнишина указывает, что эффективная организация гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями является необходимым элементом правового государства . Поэтому, как отмечает Ю.К. Александров, неотъемлемым элементом развитого демократического правового государства является гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой .
Необходимость гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой обуславливается, по мнению В.В. Федорова, двумя основными причинами. Во-первых, органы уголовно-исполнительной системы выполняют функцию предотвращения преступлений, следовательно, гражданский контроль реализует право граждан контролировать деятельность государственных структур, обеспечивающих их безопасность. Во-вторых, пенитенциарные учреждения, являющиеся элементом правоохранительных органов, призваны принудительными методами обеспечивать необходимый уровень правопорядка и законности, поэтому государственные структуры, в компетенцию которых входит ограничение прав и свобод граждан, не могут быть свободны от контроля со стороны общества . Таким образом, гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой является институциональным механизмом поддержания баланса политической системы, который оказывает воздействие на государственные органы, осуществляющие наказание в отношении лиц, совершивших преступление.