законодательного процесса, в которой находится законопроект, рассмотрение вопроса о конституционности пункта 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации по существу в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным контролем, что не соответствует положениям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"... Таким образом, запрос Волгоградской областной Думы не отвечает критерию допустимости по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и не может быть принят "Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению".
Между тем проект названного ФЗ так и остался проектом. Постановление Государственной Думы от 17 октября 2003 года N 4488-III ГД о принятии его в первом чтении предписывало направлять к нему поправки и представить к принятию во втором чтении в течение двух недель, т.е. в начале ноября 2003 года. Однако для принятия во втором чтении он был поставлен в программу законопроектной работы Государственной Думы лишь на май, затем перенесен на октябрь 2004 года. По состоянию на 1 января 2009 года он даже не значился в примерной программе законопроектной работы Государственной Думы. Все это время в РФ выдавались паспорта без указания национальностей граждан, а Президент, как и Конституционный Суд, не воспользовался своим правом отменить явно неконституционное положение акта Правительства.
3.4. Множество "отказных" определений КС мотивировано тем, что оспоренные положения являются целесообразностью решений законодателя и поэтому недопустимыми. К такой целесообразности КС свел, в частности, непростую проблему уплаты налогов бюджетными учреждениями (Определение от 1 ноября 2007 года N 719- О-О <1>). Если так рассуждать, то, по сути, любое положение закона является целесообразностью законодательного решения. Вопрос в том, не противоречит ли эта "целесообразность" Конституции. Отказ же в рассмотрении обращения о неконституционности положения закона лишь по мотиву целесообразности законодательного решения - верный признак нежелания КС рассматривать поставленную в обращении проблему по существу либо - при всем профессионализме судей и служащих Секретариата КС - их неуверенности в конституционности оспоренного законоположения.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Всвязи с неопределенностью в вопросе о критериях допустимости обращений в КС
вюридической литературе давно высказывается заслуживающее поддержки предложение о дополнении Закона положениями о таких критериях <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Петров А.А. Основания отказа в принятии обращения к рассмотрению Конституционным Судом РФ // Журнал российского права. 2004. N 12.
3.5. Пункт 2 части первой статьи 43 Закона неоднократно обжаловался на предмет соответствия Конституции. В Определении от 21 декабря 2000 года N 253-О <1> по жалобе гражданки Маргариты Викторовны Дудник на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержится его конституционное истолкование.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Конституционный Суд установил, что Определением от 8 октября 1998 года Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.В. Дудник ввиду неподведомственности поставленного в ней вопроса Конституционному Суду. Не согласившись с выводами Конституционного Суда, М.В. Дудник потребовала
116
пересмотра указанного Определения, в чем ей было отказано со ссылкой на часть первую статьи 79 Закона. Жалоба М.В. Дудник на нарушение указанным положением ее конституционных прав и свобод была признана Конституционным Судом не отвечающей критерию допустимости обращений в силу пункта 2 части первой статьи 43 Закона (Определение от 13 января 2000 года). В своей очередной жалобе М.В. Дудник оспаривала конституционность этой нормы. Заявительница утверждала, что она нарушает право на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции) и на рассмотрение дела в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом (часть 1 статьи 47 Конституции), поскольку, по ее мнению, Конституционный Суд должен принимать к рассмотрению обращения граждан о проверке конституционности законов, примененных в конкретном деле, безотносительно к каким-либо условиям, и указывает на судебные ошибки, содержащиеся, как она полагает, в определениях, ранее вынесенных Конституционным Судом по ее жалобам.
КС закрепил, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования решений и действий (бездействия) ОГВ, как оно сформулировано в статье 46 (часть 2) и конкретизирующей ее содержание в статье 125 (часть 4) Конституции, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты. Из Конституции не следует наличие у гражданина права оспорить в Конституционном Суде любой нормативный акт вне связи с какими бы то ни было условиями. Что касается пункта 2 части первой статьи 43 Закона, определяющего общие основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению, то он только называет установленный в статьях 96 и 97 Закона критерий допустимости жалоб граждан и всегда применяется в системной связи с данными статьями, производными от положений статьи 125 Конституции. Следовательно, разрешение вопроса о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 43 Закона, как он поставлен М.В. Дудник, фактически означало бы оценку положений статьи 125 (часть 4) Конституции, чего Конституционный Суд делать не вправе.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Закона, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы М.В. Дудник, поскольку она не отвечала требованиям Закона, в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой. Вообще, ни одно положение комментируемого Закона, несмотря на многочисленные обращения, Конституционный Суд ни разу не признал неконституционным.
О допустимости обращений в Конституционный Суд см. также комментарии к статьям 85, 89, 93, 97, 102, 108 Закона.
4.1. Предметом обращения в Конституционный Суд является положение нормативного акта или договора, конституционность которого подвергается сомнению, или положение Конституции, подлежащее толкованию. Если по предмету обращения Конституционный Суд ранее принимал постановление, то он отказывает в принятии обращения к рассмотрению на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона.
При этом не имеет значения, было признано оспоренное положение конституционным или нет. Даже если новый заявитель приведет позицию в пользу неконституционности оспоренного положения, которое ранее было признано соответствующим Конституции, и эта позиция не была известна Конституционному Суду, он уже не может принять решение о его неконституционности, поскольку предмет обращения остается тот же, а решения КС общеобязательны, в том числе для самого КС (см. комментарий к статье 79 Закона).
В интересах заявителя, составляя обращение в Конституционный Суд, изучить по электронным справочным правовым системам (по ключевым словам в тексте) решения Конституционного Суда, чтобы убедиться, нет ли среди них принятого по предмету его обращения. Если такое решение принималось, то Конституционный Суд, вероятно, откажет в принятии обращения к рассмотрению.
117
Случаи, когда предметом обращения в Конституционный Суд ранее было то же самое положение и по нему принято решение, нечасты. К ним обычно относятся положения законов, вызывающие массовые протесты граждан. Гораздо чаще аналогичность предмета обращения Конституционный Суд выявляет посредством его тщательного изучения и толкования во взаимосвязи с многочисленными ранее принятыми своими решениями.
Как установлено в Определении от 7 февраля 2002 года N 29-О <1>, Конституционный Суд, придя к выводу о том, что в обращении оспаривается такое же нормативное положение, какое ранее было признано им не соответствующим Конституции, своим решением в форме определения подтверждает, что это положение также является не соответствующим Конституции и как таковое не имеет юридической силы, а потому дальнейшее производство по обращению прекращается. Аналогичная правовая позиция выражена в Определении от 14 мая 2002 года N 88-О <2>.
--------------------------------
<1> СЗ. 29.04.2002. N 17. Ст. 1718. <2> РГ. 2002. 1 июня.
Если заявитель оспаривает несколько положений, часть из которых была, а часть - не была предметом рассмотрения Конституционного Суда, то КС должен принять определение, которым откажет в принятии к рассмотрению обращения лишь в той части, которая ранее, по другому обращению, была предметом рассмотрения КС, а в другой части - принять обращение к рассмотрению. Так произошло, например, с запросом Государственной Думы о проверке конституционности положений некоторых законов Курской области: Конституционный Суд Определением от 4 ноября 1999 года N 165-О <1> принял его к рассмотрению частично; до его рассмотрения по существу очередь дошла через год - по данному запросу было принято Постановление от 30 ноября 2000
года N 15-П <2>.
--------------------------------
<1> СЗ. 20.12.1999. N 51. Ст. 6362.
<2> СЗ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4943.
Положения нормативных актов, аналогичные тем, которые ранее были признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции, подлежат отмене и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (Определение от 9
апреля 1998 года N 53-О <1>).
--------------------------------
<1> ВКС. 1998. N 4.
4.2. КС отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения ранее было принято постановление, сохраняющее свою силу. К ним относятся постановления, принятые не только после, но и до вступления в силу Конституции и Закона в соответствии с Законом "О Конституционном Суде РСФСР", т.е. до октября 1993 года. Поэтому если постановление Конституционного Суда было принято до вступления в силу Конституции, но по тому же предмету, который оспаривается в Конституционном Суде в настоящее время, то оно может быть использовано как основание для отказа в принятии обращения к рассмотрению.
Например, Конституционный Суд Постановлением от 27 января 1993 года N 1-П <1> признал неконституционным ограничение годичным сроком времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившееся в правоприменительной практике на основе части второй статьи 213 КЗоТ РФ, в редакции Закона от 25 сентября 1992 года, и Постановлений Пленумов Верховного Суда СССР и Верховного Суда РФ. В Определении от 15 июня 1995 года N 29-О <2> по делу о проверке конституционности части второй статьи 213 КЗоТ РФ Конституционный Суд подтвердил
118
правовую позицию, выраженную им в Постановлении от 27 января 1993 года, и на основании пункта 3 части первой статьи 43 Закона Определением от 5 октября 2000 года N 198-О <3> отказал новому заявителю в проверке конституционности тех же положений статьи 213 КЗоТ.
--------------------------------
<1> ВКС. 1993. N 2 - 3.
<2> ВКС. 1995. N 2 - 3. <3> ВКС. 2001. N 1.
В принципе, КС редко ссылается на свои решения, принятые до вступления в силу действующей Конституции (последние решения в соответствии с прежней Конституцией КС принимал в сентябре 1993 года). Вместе с тем для обоснования своей позиции в Постановлении от 25 апреля 1995 года N 3-П <1> он использовал даже Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года <2>, которым положения Постановлений Совета Министров СССР об обязанности прописки признавались несоответствующими Конституции СССР.
--------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1708.
<2> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 13
ноября 1991 года. N 46. Ст. 1307.
Определением от 4 июня 1998 года N 71-О <1> КС подтвердил сохранение силы Постановления от 30 ноября 1992 года N 9-П (по "делу КПСС"). Сохранила общеобязательность правовая позиция, выраженная в Постановлении от 31 мая 1993 года N 12-П <2>, в соответствии с которой непринятие мер по выполнению требований нормативных актов и неприменение их на практике фактически означает, что государственные органы поставили под сомнение их конституционность.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
<2> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года. N 29. Ст. 1142; ВКС. 1995. N 4 - 5.
Как следует из Определения от 4 февраля 1999 года N 17-О <1>, Конституционный Суд в силу предписаний пункта 3 части первой статьи 43 и части первой статьи 79 Закона не вправе осуществлять проверку конституционности актов повторно.
--------------------------------
<1> СЗ. 29.03.1999. N 13. Ст. 1648.
4.3. Закон не ограничил каким-либо образом юридическую силу решений самого КС. Однако они могут утратить силу фактически, без их прямой формальной отмены.
Например, утратит силу постановление Конституционного Суда о толковании положений Конституции, если истолкованное положение будет соответствующим образом отменено (изменено) либо если будет принята новая Конституция России. В еще большей степени фактическая утрата силы свойственна решениям КС, принятым до вступления в силу Конституции. Некоторые из них, конечно, не устарели и не утратили своей актуальности. Однако не вызывает сомнения фактическая утрата силы формально не отмененного Заключения от 21 сентября 1993 года о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года <1> - в связи как с принятием "ельцинской" Конституции, так и со смертью самого Ельцина.
--------------------------------
119
<1> ВКС. 1994. N 6.
Определением от 14 мая 2002 года <1> КС не согласился с Правительством в том, что Постановление КС от 10 сентября 1993 года N 15-П, основанное на утратившей силу Конституции, должно следовать ее судьбе. По мнению КС, на основании этого Постановления после вступления в силу новой Конституции возникли соответствующие правоотношения, а выраженная в нем правовая позиция неоднократно подтверждалась определениями КС, в частности Определением от 8 октября 1999 года. "Что касается принятого во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 года Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области, - указал КС в Определении от 14 мая 2002 года, - то проверка его конституционности может быть осуществлена лишь в процедуре, установленной статьей 125 (пункт "в" части 2) Конституции Российской Федерации и регламентированной статьями 84 - 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая проверка под видом разъяснения порядка реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 года, равно как и фактический пересмотр решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретному делу недопустимы".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
4.4. Свою силу формально сохраняют не только все постановления, но и определения КС, принятые в соответствии с комментируемым Законом.
Пункт 3 части первой статьи 43 Закона позволяет КС отказать в принятии обращения к рассмотрению, только если по его предмету было принято "постановление". Однако в КС утвердилась практика принятия определений КС вместо постановлений, в резолютивных частях которых указано на то, что обращение не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании КС, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется итоговое решение в виде постановления КС. Другими словами, если по предмету обращения, то есть ранее по обращению другого заявителя на неконституционность аналогичного нормативного положения, ранее было не "вынесено постановление", а "принято определение" или "вынесено решение". КС именует их не определениями "об отказе...", а определениями "по жалобе..." или "по запросу...". И если поначалу такие определения основывались непосредственно на ранее принятых постановлениях КС, то затем стали появляться "определения КС, основанные на определениях КС, основанных на постановлениях КС". В дальнейшем определения КС вообще перестали ссылаться на постановления КС, некоторые из них стали заменять (подменять) постановления КС, а содержащиеся в определениях КС правовые позиции стали обосновывать постановления КС.
Например, Определением "по жалобе..." от 4 марта 2004 года N 138-О <1> КС без каких-либо ссылок на собственные ранее принятые решения признал положения подзаконных актов советского периода противоречащими Конституции. Определением "по жалобе..." от 2 марта 2006 года N 16-О <2> КС подтвердил, что другие положения подзаконных актов советского периода "в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 4 марта 2004 года N 138-О и настоящем Определении, с 1 января 2007 года не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 3) и утрачивают силу". В Постановлении от 5 февраля 2007 года N 2-П <3> (абзац седьмой пункта 1.2 мотивировочной части) КС руководствовался правовыми позициями из
120