Ясно, что, исходя из подобных соображений, КС без крайней необходимости не станет признавать положения Закона неконституционными и будет по-прежнему утверждать в "отказных" определениях, что они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей. Реальнее дождаться внесения изменений в Закон законодательными органами.
Вместе с тем регулярное обжалование той же части второй статьи 43 Закона объяснимо. Частное лицо обжалует ее во взаимосвязи с положением другого, утратившего силу закона, ранее, в период действия такого законоположения, примененного в его деле судом общей или арбитражной юрисдикции, нарушившего, возможно, его конституционное право. Конечно, частное лицо может обжаловать такое судебное решение в вышестоящий суд общей или арбитражной юрисдикции, но тот также будет рассматривать дело на основании этого закона, действовавшего во время рассмотрения дела нижестоящей инстанцией и во время спорных правоотношений. В таком случае для восстановления нарушенного конституционного права частного лица - вышестоящей инстанцией суда общей или арбитражной юрисдикции или КС - необходимо признание неконституционным закона, утратившего силу к моменту обращения в КС. Решением КС это было бы возможно, если бы ему была придана обратная сила. Однако решения КС, за редкими исключениями, обратной силы не имеют.
Поскольку КС, как указано в Определениях КС от 4 июня 1998 года N 112-О и от 16 февраля 2006 года N 50-О и др., полагает, что "признание законодателем нормативного акта утратившим силу имеет такие же правовые последствия, как и признание Конституционным Судом Российской Федерации какого-либо акта не соответствующим Конституции", "отмена такого закона самим законодателем защищает конституционные права граждан столь же эффективно, как и признание его не соответствующим Конституции", "защита конституционных прав граждан обеспечивается именно путем лишения неконституционных норм юридической силы, и рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации законов, утративших силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации, не могло бы привести к иным правовым последствиям и, таким образом, было бы излишним", и от этих позиций КС вплоть до 2009 года в своих решениях не отступил, заявителю, чтобы его обращение в КС не попало под действие части второй статьи 43 Закона, рекомендуется обращаться в КС незамедлительно после применения неконституционного, по его мнению, положения закона в его конкретном деле тем или иным органом, пока это положение не отменено и не утратило силу. Если заранее и оперативно узнать о предполагаемой отмене положения закона субъекта РФ или нормативного акта Правительства абсолютному большинству граждан, не имеющих доступа к соответствующим информационным ресурсам, невозможно, то проекты всех ФЗ доступны в интернет-версиях электронных правовых систем в разделе "Законопроекты". За очень редкими исключениями, узнать по ним о скорой отмене, об изменении или введении нового положения ФЗ, с учетом порядка, стадий и сроков принятия, опубликования и вступления в силу ФЗ возможно не меньше чем за две недели до соответствующей "законодательной новации". Доставка обращения в КС даже с другого конца страны осуществляется быстрее.
Что касается приведенных утверждений КС, то признание положения закона утратившим силу законодательными органами или признание его неконституционным КС имеет различные правовые последствия, что подтверждают обращения именно в КС, а не в законодательные органы с требованием восстановить юридическую силу положений закона. Признание положения закона утратившим силу законодателем возможно во всякое время вне связи с признанием его неконституционным. Определение КС об отказе в принятии к рассмотрению обращения о неконституционности такого законоположения также не является признанием или подтверждением его неконституционным. В связи с этим рассмотрение обращений о неконституционности таких законоположений, признание их неконституционными и придание решениям КС по ним обратной силы для
126
лиц, конституционные права или свободы которых были нарушены такими законоположениями, было бы отнюдь не излишним.
Таким образом, исходя из части второй статьи 43 Закона и ее толкования КС, если обжалуемое положение утратило силу или отменено до момента его обжалования в КС, то КС своим определением отказывает в принятии жалобы о его неконституционности к рассмотрению, о чем заявителю, очевидно, предварительно будет сообщено в письме Секретариата. Если же обжалуемое положение отменено или утратило силу к началу или в период рассмотрения дела в КС, то есть после поступления жалобы в КС, то КС может прекратить производство по этому делу, если сочтет, что действием этого акта не было нарушено конституционное право или конституционная свобода гражданина-заявителя.
В случае утраты силы (отмены) обжалуемого нормативного положения после поступления жалобы в КС, но до начала рассмотрения дела КС и принятия в связи с этим "отказного" определения КС, придется признать стадией конституционного производства по жалобе ее предварительное рассмотрение Секретариатом до начала предварительного изучения жалобы судьей в порядке статьи 41 Закона и принятия ее к рассмотрению КС в порядке статьи 42 Закона. В противном случае жалоба, в которой оспаривается отмененное или утратившее силу положение нормативного акта, не должна приниматься КС к рассмотрению ("отказным" определением) именно как поступившая в КС "до начала рассмотрения дела" судьями КС.
6.3.1. Конституционный Суд не вправе отказать в принятии обращения к рассмотрению либо прекратить производство по делу на основании части второй статьи 43 Закона, если обжалуемое положение утратило силу до обращения в КС, но аналогичное положение воспроизведено в новом нормативном акте. Такая правовая позиция выражена в Постановлении от 24 февраля 1998 года N 7-П <1> и подтверждена Постановлениях КС от 12 марта 2001 года N 4-П, от 20 февраля 2001 года N 3-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 24 мая 2007 года N 7-П и др.
--------------------------------
<1> СЗ. 09.03.1998. N 10. Ст. 1242.
В Определении от 20 ноября 2001 года N 229-О <1> установлено, что в силу части второй статьи 43 Закона "даже в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу (что может иметь место, в частности, в случае изменения законодательного регулирования, устраняющего неопределенность в вопросе о конституционности соответствующих положений данного акта в том аспекте, в каком его оспаривает заявитель) в период рассмотрения дела, производство по делу не прекращается, если действием оспариваемых положений были нарушены конституционные права и свободы граждан". В данном случае речь идет о периоде с принятия обращения к рассмотрению (статья 42 Закона) до прекращения производства по уже рассматриваемому делу (статья 68 Закона). Такой период может быть весьма продолжительным и составлять несколько лет, пока до рассмотрения дела дойдет очередь. Поэтому часть вторая статьи 43 Закона фактически находится "не на своем месте": ее следовало бы сделать частью второй статьи 68 Закона.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
6.3.2. К числу актов, утративших силу, следует относить не только формально отмененные, но и фактически недействующие и не применяющиеся. Такая правовая позиция следует из Определений от 2 ноября 1995 года N 100-О <1>, от 13 ноября 2001 года N 239-О <2> и от 10 ноября 2002 года N 321-О <3>. Например, в Определении от 2 ноября 1995 года N 100-О устанавливалось, что Указ Президента Чувашской Республики от 4 мая 1994 года, констатировавший в связи с неизбранием депутатов всех местных собраний депутатов исчерпание полномочий всех ранее избранных местных Советов народных депутатов с 14 марта 1994 года, фактически утратил силу в декабре 1994 года,
127
когда было завершено формирование всех местных собраний депутатов; поэтому на основании части второй комментируемой статьи производство по делу КС было прекращено.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> ВКС. 2002. N 2.
<3> ВКС. 2003. N 2.
Как установлено в Определении от 18 июня 2004 года N 261-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Алексея Николаевича Фирсанова на нарушение его конституционных прав Декретом Президиума ВЦИКа от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах", "в силу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не допускается проверка конституционности актов, которые были отменены или утратили силу до обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации. Декрет Всероссийского Центрального исполнительного комитета Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах" как политический акт, на основании которого в период изменения государственного строя принимались решения о национализации и экспроприации находившегося в частной собственности недвижимого имущества, после завершения этого процесса исчерпал свою силу, и, следовательно, проверка его конституционности не может быть осуществлена".
Следует отметить, что часть вторая статьи 43 Закона не обязывает, а наделяет Конституционный Суд правом прекратить производство по делу. Поэтому даже если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое КС производство может не прекратиться, в том числе если этот акт не нарушал конституционные права и свободы граждан. Прекращение производства по делу, как и оценка того, нарушал ли акт конституционные права и свободы граждан, в таком случае зависит от усмотрения КС.
7. Статьи 40 - 43 Закона представляют собой, по сути, комплекс нормативных положений, регламентирующих стадии конституционного судопроизводства, предшествующие публичному заседанию КС по делу, то есть по обращению, принятому к производству. Из них и их толкования решениями КС следует, что заявитель, обратившийся в КС, до принятия его обращения к производству КС не является стороной конституционного судопроизводства с правами такой стороны, предусмотренными статьей 53 Закона (см. комментарий к ней), и, соответственно, не вправе (не может):
-потребовав решения КС на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона в ответ на письмо Секретариата о несоответствии своего обращения Закону, знакомиться с заключением судьи КС по своему обращению, поскольку оно "заменено" проектом "отказного" определения КС, подготовленным отраслевым управлением Секретариата и представляемым судьям КС на пленарном заседании его начальником;
-присутствовать на пленарном заседании КС, на котором рассматривается вопрос о соответствии обращения Закону, и знакомиться с его протоколом и стенограммой, поскольку оно проводится в условиях совещательной комнаты (см. комментарий к статье 70 Закона);
-обжаловать "отказное" определение КС независимо от его содержания, поскольку все решения КС обжалованию не подлежат (статья 79 Закона).
Статья 44. Отзыв обращения
Комментарий к статье 44
128
Обращение в Конституционный Суд может быть отозвано только заявителем. Статья 44 Закона позволяет отозвать любое обращение. Отзыв обращения может быть без объяснения причин и до и после принятия его к рассмотрению Конституционным Судом, но до начала рассмотрения по существу.
Если отзыв обращения произошел на стадии его изучения Секретариатом, то руководитель Секретариата вправе сам возвратить обращение без решения Конституционного Суда. Если же обращение отзывается после его передачи на предварительное изучение судье, то Конституционный Суд должен принять определение о прекращении производства по делу в связи с отзывом обращения. Конституционный Суд не вправе отказать заявителю в отзыве обращения в пределах установленного срока.
Если отзыв обращения происходит после начала рассмотрения дела, то Конституционный Суд не вправе удовлетворять ходатайство заявителя об отзыве обращения. Например, Конституционный Суд Определением от 29 мая 1997 года N 55-О <1> отказал в отзыве обращения Государственной Думы, поскольку оно поступило на стадии заслушивания заключительных выступлений сторон, но прекратил производство по делу, поскольку "заявитель более не считает нормы... не подлежащими действию из-за их неконституционности" и "уже в период рассмотрения дела исчезло основание допустимости запроса".
--------------------------------
<1> СЗ. 02.06.1997. N 22. Ст. 2664.
По мнению В.О. Лучина и О.Н. Дорониной, закон, конституционность которого оспаривается заявителем, может ущемлять не только его права, но и права других лиц. Поэтому они предлагают предоставить Конституционному Суду право проверки причин отзыва обращения или право не принимать отзыв в случае, если это повлечет продолжение нарушения законом конституционных прав граждан <1>. С этим предложением можно согласиться. Статья 61 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" допускала отзыв обращения о проверке конституционности международного договора или нормативного акта только с согласия Председателя Конституционного Суда.
--------------------------------
<1> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 80.
Примером прекращения КС производства по делу в связи с отзывом обращения является, в частности, Определение от 2 октября 2007 года N 629-О-О <1>.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Глава VII. ОБЩИЕ ПРОЦЕДУРНЫЕ ПРАВИЛА РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 45. Созыв заседаний
Комментарий к статье 45
Правила, установленные главой VII Закона, распространяются на рассмотрение любых категорий дел. Потому они и называются "общие". В связи с этим статью 45 Закона следовало бы поменять местами с его статьей 46, поскольку именно в статье 46 содержится правило об общем (едином) порядке рассмотрения вопросов.
В соответствии со статьей 45 Закона Председатель (он же председательствующий при рассмотрении дел на пленуме) созывает пленарные заседания по любому вопросу, который может быть решен Конституционным Судом. Председатель не созывает
129
заседание палаты - эта обязанность комментируемой статьей возложена на председательствующего в заседании палаты.
Дата созыва заседания для осуществления конституционного судопроизводства должна определяться в соответствии со статьей 51 Закона (см. комментарий к ней). Сроки созыва заседаний для решения иных вопросов могут быть установлены Законом. Например, приостановление полномочий судьи осуществляется по решению Конституционного Суда, принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению (часть вторая статьи 17 Закона).
Статья 46. Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и заседаниях палат
Комментарий к статье 46
Единый порядок рассмотрения вопросов означает, что и на пленуме, и в палате при рассмотрении всех категорий дел действуют одни и те же правила. Закон или Регламент могут устанавливать лишь особенности рассмотрения некоторых вопросов. Например, решение о толковании Конституции должно приниматься не простым большинством голосов от участвовавших в голосовании судей, а двумя третями от общего числа судей (см. комментарий к статье 72 Закона).
Статья 47. Назначение дел к слушанию
Комментарий к статье 47
Из комментируемой статьи следует, что после принятия обращения к рассмотрению (см. комментарий к статье 42) оно вместе с прилагаемыми к нему документами становится "делом Конституционного Суда". Решение о назначении дела к слушанию может приниматься одновременно с принятием обращения к рассмотрению, а может в течение месяца после этого.
Принятие решения о назначении к слушанию любого дела пленумом обусловлено тем, что одновременно решается: палата (какая из них) или пленум будут рассматривать дело. Палата не может принять решение Конституционного Суда вместо пленума.
Закон не содержит правило об обязанности слушания дел исходя из последовательности регистрации поступивших в Конституционный Суд обращений. Поэтому последовательность (план) рассмотрения дел, назначенных к слушанию, нередко меняется (например, в связи с заменой судьи-докладчика). Конституционный Суд может изменить последовательность рассмотрения дел для их соединения в одном производстве (см. комментарий к статье 48). Но в любом случае участники процесса заблаговременно уведомляются о времени начала слушания дела, чтобы успеть прибыть на него.
В соответствии с § 23 Регламента Конституционный Суд, устанавливая очередность слушания дел, исходит из последовательности поступления обращений. В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может изменить очередность рассмотрения дел. При назначении дел к слушанию в пленарном заседании или в заседании палаты Конституционный Суд исходит из установленного Законом разграничения компетенции, предусматривающего, рассмотрение каких дел отнесено к исключительной компетенции пленарного заседания, а какие дела подлежат рассмотрению в заседаниях палат. Распределение дел между палатами производится с учетом необходимости обеспечения равномерной нагрузки на палаты. Конституционный Суд может отложить рассмотрение вопроса о назначении дела к слушанию либо перенести дату рассмотрения назначенного дела до окончания производства по
130