--------------------------------
<1> СЗ. 18.07.2005. N 29. Ст. 3097.
В этой связи вряд ли заслуживает поддержки предложение закрепить в Законе норму, устанавливающую предельные сроки рассмотрения обращений Конституционным Судом <1>. Поскольку Конституционный Суд не вправе приступать к рассмотрению нового дела до принятия решения по предыдущему делу (статья 34 Закона), а число обращений в Конституционный Суд велико, такая норма будет постоянно нарушаться. Не случайно подобная норма, закреплявшаяся Законом "О Конституционном Суде РСФСР", в соответствии с которой окончательное решение должно было быть принято Конституционным Судом в течение шести месяцев с момента получения соответствующего материала либо обнаружения соответствующего повода, не воспроизведена в комментируемом Законе.
--------------------------------
<1> Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 1998. С. 93.
2.По результатам предварительного изучения обращения судьей комментируемая статья допускает решение или о принятии, или об отказе в принятии обращения к рассмотрению (в последнем случае - в соответствии со статьей 43 Закона). Такое решение принимается в пленарном заседании Конституционного Суда, на котором происходит распределение принятых к рассмотрению обращений между палатами и Пленумом Конституционного Суда.
Принятие обращения к рассмотрению в пределах установленного срока может быть отложено, если Конституционному Суду известно, что в другом суде - общей или арбитражной юрисдикции, конституционном (уставном) суде субъекта РФ - рассматривается дело по аналогичному предмету либо устанавливаются фактические обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела Конституционным Судом. По этой же причине может быть отложено слушание дела, но уже на неопределенный срок (§ 23 Регламента).
3.Комментируемая статья о принятии обращения к рассмотрению имеет во многом процедурный характер и регулирует внутреннюю деятельность Конституционного Суда. Поэтому ее положения детализируются в Регламенте.
В соответствии с Регламентом обращения, по которым завершено предварительное изучение, рассылаются всем судьям КС и вносятся в пленарное заседание Конституционного Суда для рассмотрения вопроса о принятии их к рассмотрению. Заявитель, а также органы или должностные лица, издавшие оспариваемый акт или участвующие в споре о компетенции, могут (но не обязаны) заблаговременно уведомляться о времени и месте заседания Конституционного Суда по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. Определение о принятии обращений к рассмотрению формулируется по каждому обращению отдельно, как правило, в протокольной форме. Но определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению либо о прекращении производства в случаях, предусмотренных частью второй статьи 43 Закона, излагается в виде отдельного документа. Определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению должно быть мотивированным (§ 17 Регламента).
Принятие Конституционным Судом обращения с приложенными к нему документами, а также с заключениями управлений Секретариата по результатам предварительного изучения обращения к рассмотрению придает совокупности указанных документов более высокий статус. С этого момента они становятся "материалами дела", что признается и в § 18 Регламента, который говорит о назначении "по каждому делу" судьи-докладчика.
4.Принимая обращение к рассмотрению, Конституционный Суд в случаях, не терпящих, по его мнению, отлагательства, может обратиться к соответствующим органам
111
и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом (часть третья комментируемой статьи). Это право, а не обязанность Конституционного Суда. В обращении в Конституционный Суд со ссылкой на часть третью статьи 42 Закона может содержаться просьба к Конституционному Суду сделать такое обращение.
Акты, приостановление действия которых Конституционный Суд имел основание предлагать, неоднократно оспаривались в Конституционном Суде. Например, Определением от 14 марта 1995 года N 5-О <1> Конституционный Суд, учитывая, что применение оспариваемого Администрацией Тамбовской области Устава Тамбовской области "может повлечь за собой издание актов или совершение действий правового характера, основанных на нормах, содержащих неопределенность в вопросе об их соответствии Конституции Российской Федерации, и тем самым поставить под сомнение юридическую силу таких актов или действий", предложил Тамбовской областной Думе приостановить действие Устава до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом. В связи с отзывом обращения данное Определение было отменено Определением от 29 марта 1995 года N 7-О <2> с одновременным прекращением производства по делу. Возможно, это единственный случай, когда Определение КС было текстуально отменено самим КС.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
Думается, что содержание части третьей статьи 42 Закона имеет для международных договоров РФ большее значение, чем для нормативных актов. Дело в том, что Конституция предоставляет Конституционному Суду возможность разрешения дел о соответствии Конституции только не вступивших в силу международных договоров РФ (пункт "г" части 2 статьи 125). Поэтому если в Конституционном Суде оспаривается не вступивший в силу международный договор РФ, то Конституционный Суд, если хочет его рассмотреть, вынужден предложить Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе, участвующим в принятии ФЗ о ратификации международного договора РФ, вводящего его в действие, приостановить этот процесс. Иначе в процессе рассмотрения обращения о соответствии Конституции не вступившего в силу международного договора РФ он может вступить в силу и Конституционному Суду придется прекратить производство по делу в силу статьи 68 Закона.
Согласно § 16 Регламента предложение приостановить действие оспариваемого акта или процесс вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом оформляется определением, которое должно быть мотивировано и оформлено в виде отдельного документа. После принятия Конституционным Судом обращения к рассмотрению Секретариат направляет сторонам уведомление о принятом решении; стороне, не являющейся заявителем, наряду с уведомлением высылаются также копии обращения и приложенных к нему материалов (пункт 1 § 20 Регламента).
Оформление предложения приостановить действие акта или вступление в силу международного договора РФ определением, то есть решением Конституционного Суда, означает обязательность такого предложения. Следует отметить, что даже приостановление действия по предложению Конституционного Суда акта или процесса вступления в силу международного договора РФ не означает, что они будут признаны неконституционными.
5. Статья 42 Закона обжаловалась как нарушающая конституционные права заявителя.
112
В Определении от 23 мая 2006 года N 179-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Светланы Александровны Аленцевой на нарушение ее конституционных прав положениями статей 41 и 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> указано, что КС Определением от 21 апреля 2005 года N 194-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки С.А. Аленцевой на нарушение ее конституционных прав положениями статей 301, 302 и 1151 ГК, поскольку она не отвечала требованиям Закона, в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку разрешение поставленных в ней вопросов КС неподведомственно. Не согласившись с выводами КС, С.А. Аленцева обратилась с требованием о проверке конституционности положений статей 41 и 42 Закона. В жалобе С.А. Аленцевой утверждалось, что, поскольку оспариваемые положения не предусматривают ни личного участия заявителя при рассмотрении КС вопроса о допустимости его обращения, ни заслушивания объяснений сторон, показаний свидетелей и заключений экспертов, они препятствуют реализации заявителем конституционного права на защиту своих прав и свобод, права на доступ к правосудию, нарушают принципы открытости судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон и, следовательно, противоречат статьям 45 (часть 2), 46 (часть 1), 47 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (части 1 и 3) Конституции.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
КС установил, что разрешение вопроса о соответствии обращения требованиям Закона осуществляется КС в процедуре предварительного рассмотрения обращений, которая не предполагает обязательного приглашения сторон, их участия в заседании КС, поскольку позиция заявителя изложена в его обращении. На данной стадии конституционного судопроизводства не принимается решения по существу поставленных в обращении вопросов, а проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции КС и является ли обращение допустимым в соответствии с требованиями Закона. Что касается прав заявителя знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе о заслушивании показаний свидетелей и заключений экспертов, осуществлять иные права стороны в конституционном судопроизводстве, то они относятся к процессуальным стадиям, следующим за принятием обращения к рассмотрению, поскольку только после такого решения может идти речь о наличии в производстве КС соответствующего дела и о правах сторон в этом деле. Положения статей 41 и 42 Закона не ограничивают и не нарушают право на судебную защиту конституционных прав и свобод посредством конституционного судопроизводства, поскольку при соблюдении требований Закона к обращениям они подлежат принятию КС к рассмотрению.
Статья 43. Отказ в принятии обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 43
1. Если статья 42 Закона регулирует принятие обращения к рассмотрению, то статья 43 Закона - отказ в принятии обращения к рассмотрению.
Статья 43 устанавливает последовательность изучения обращения. Сначала нужно убедиться, что разрешение поставленного в нем вопроса не подведомственно Конституционному Суду (пункт 1 части первой); если подведомственно, то допустимо ли, то есть отвечает ли оно другим требованиям Закона (пункт 2 части первой); если отвечает, то не было ли по предмету обращения принято постановление, сохраняющее свою силу (пункт 3 части первой).
113
Следует отметить, что смерть гражданина, ликвидация организации или ОГВ, прекращение полномочий должностного лица (например, непереизбрание на новый срок депутатов, подписавших запрос в Конституционный Суд) не рассматриваются статьей 43 и другими положениями Закона в качестве оснований для отказа в принятии обращений к рассмотрению; вопрос, поставленный надлежащим заявителем, остается и должен быть решен.
2. Конституционный Суд принимает решение (определение) об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если разрешение поставленного в нем вопроса ему не подведомственно (пункт 1 части первой статьи 43 Закона). В отличие от положений о неподведомственности обращений, содержащихся в статье 40 Закона, комментируемое положение не содержит слово "явно". Из него следует, что "неявную" неподведомственность обращения, которую выявить сложнее, может устанавливать не Секретариат, а Конституционный Суд. Подведомственность обращений КС определяется статьей 125 Конституции и статьей 3 Закона (см. комментарий к ней).
Примером неподведомственности обращения является запрос Государственной Думы, в котором она просила подтвердить конституционность Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года "О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр" и Постановления Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 года "О статусе города Севастополя". Поскольку в Конституции статус Севастополя не был решен, Конституционный Суд Определением от 27 сентября 1995 года N 97-О <1> установил, что решение данного вопроса ему не подведомственно.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
В Определении от 17 февраля 2000 года N 33-О <1> Конституционный Суд установил, что требование заявителя сводится, по существу, к изменению актов, принятых законодательными органами, что ему не подведомственно. Конституционному Суду неподведомствен также пересмотр решений других судов.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
3.1.Недопустимость обращения как основание отказа в принятии его к рассмотрению (пункт 2 части первой статьи 43 Закона) в зависимости от категории дела раскрывается во взаимосвязи со статьями 36, 85, 89, 93, 97, 102 или 108 Закона (см. комментарии к ним).
Понятие "допустимость обращения" отсутствует в Законе лишь применительно к запросам о толковании Конституции. Между тем Конституционный Суд неоднократно принимал определения, которыми признавал обращения о толковании Конституции недопустимыми (см. комментарий к главе XIV Закона).
3.2.Установление недопустимости обращения в КС требует основательного изучения не формальных требований к обращению, а обоснования позиции заявителя.
Например, Определением от 10 апреля 1997 года N 57-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы о проверке конституционности ФЗ от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" установлено, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею ФЗ или принять по этому вопросу новый ФЗ, тем более что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от ее общего состава. Обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации -
114
второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд, однако, не может выступать участником законотворческого процесса.
--------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804.
Недопустимость обращения может отсутствовать во время его изучения Секретариатом, но в связи с изменением обстоятельств дела выявиться позднее Конституционным Судом. Например, нижестоящий суд общей юрисдикции принял решение по делу, основываясь на положении закона, "не в интересах" заявителя, и тот посчитал свое конституционное право нарушенным данным положением. Секретариат может согласиться с позицией заявителя и передать его жалобу на предварительное изучение судьям. Но если после такой передачи по делу заявителя принимается решение вышестоящего суда общей юрисдикции, который истолковывает обжалованное положение закона в пользу заявителя, то тем самым он раньше Конституционного Суда восстанавливает его нарушенные права. Это не подмена судом общей юрисдикции Конституционного Суда, а возможность восстановления нарушенного права в различных видах судопроизводства.
Если в деле заявителя к моменту его обращения в Конституционный Суд были приняты все возможные решения других судов, то Конституционный Суд может установить фактическое восстановление нарушенного права вышестоящим из них. Например, в Определении от 2 апреля 2001 года N 81-О <1> Конституционный Суд установил, что восстановление нарушенного права заявителя уже было осуществлено Президиумом ВАС, который отменил решение нижестоящего арбитражного суда; тем самым Конституционный Суд хотя и признал жалобу не отвечающей критерию допустимости обращений, подтвердил правоту заявителя.
--------------------------------
<1> ВКС. 2001. N 4.
3.3. Автор не разделяет позицию КС о том, что обращение в КС недопустимо также в случае, если по предмету обращения рассматривается соответствующий законопроект, поскольку Государственная Дума не связана сроками принятия законопроектов.
Например, в Конституционный Суд поступил запрос Волгоградской областной Думы, которым оспаривалась конституционность пункта 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 года N 828 и запрещающего указывать в паспорте национальность гражданина. Заявитель обоснованно считал такие положения несоответствующими статье 26 (часть 1) Конституции, согласно которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Когда запрос поступил в Конституционный Суд, в принятом по нему Определении от 8 апреля 2004 года N 128-О <1> не указано.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Конституционный Суд установил, что 17 октября 2003 года Государственной Думой принят в первом чтении внесенный Президентом проект ФЗ "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации", устанавливающий, что в паспорте должна быть предусмотрена графа, в которую по письменному заявлению владельца паспорта органом внутренних дел вносятся сведения о национальности данного гражданина. "Следовательно, - указал Конституционный Суд, - с учетом стадии
115