поставленные вопросы. Подведомственность дел Конституционному Суду Секретариат определяет в соответствии с Конституцией (статьей 125) и Законом.
Например, в Определении от 16 октября 2003 года N 321-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юлия Ивановича Титова на нарушение его конституционных прав частью четвертой статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> установлено, что заявитель в своей жалобе в Конституционный Суд по существу выражал несогласие с решением Пенсионного фонда по Челябинской области об отказе в повышении расчетного размера его пенсии. Между тем проверка правильности конвертации пенсионных прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капитал может быть осуществлена только вышестоящим органом (в данном случае - Пенсионным фондом РФ) или в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Для рассмотрения обращения заявителя по существу на основании части четвертой статьи 40 Закона оно и было направлено в Департамент организации назначения и выплаты пенсий Пенсионного фонда РФ.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Следует отметить, что Секретариат не злоупотреблял своим полномочием по пересылке обращений граждан в другие ведомства.
6. Несоответствие обращения в КС требованиям Закона по форме (пункт 2 части второй статьи 40 Закона) означает несоблюдение заявителем одного из положений статей 36 - 38 Закона, а неоплата обращения госпошлиной (пункт 4 части второй статьи 40 Закона) - статьи 39 Закона.
Пункт 3 части второй статьи 40 Закона - о направлении в КС обращения ненадлежащим органом или лицом - как критерий несоответствия обращения Закону необходимо применять в зависимости от формы обращения, категории дела и во взаимосвязи со статьями 84, 88, 92, 96, 101, 105 или 107 Закона (см. комментарии к ним).
При наличии хотя бы одного из оснований, указанных в части второй статьи 40 Закона, понимаемых во взаимосвязи с иными его положениями, Секретариат уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона. Такое уведомление до получения от заявителя ответа (требования) означает приостановление движения его обращения в КС.
Заявитель после получения уведомления Секретариата о несоответствии его обращения Закону вправе по своему усмотрению либо потребовать принятия решения КС по этому вопросу (последнее предложение части второй статьи 40 Закона), либо устранить недостатки обращения и вновь направить его в КС (часть третья статьи 40 Закона). В последнем случае его вновь будет изучать Секретариат. Если Секретариат опять укажет заявителю на несоответствие обращения Закону, заявитель вправе потребовать решения КС (его судей).
По смыслу части четвертой статьи 40 Закона такие недостатки обращения, как его явная неподведомственность Конституционному Суду и направление ненадлежащим лицом, не могут быть устранены заявителем. Их устранение будет означать изменение предмета или субъекта обращения. Следовательно, это будет уже другое обращение.
К сожалению, некоторые заявители, получив письма Секретариата о несоответствии их обращений требованиям Закона, вместо исправления недостатков обращений направляли в КС жалобы на сотрудников Секретариата, обвиняя их в бюрократизме, некомпетентности и требуя привлечь к ответственности, оскорбляли их в Интернете.
Кроме статьи 40 Закона Секретариату посвящена также статья 111 Закона и утвержденное на ее основании Положение о Секретариате (см. комментарий к статье 111 Закона).
106
Статья 41. Предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 41
1. Статья 41 Закона устанавливает предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда после его предварительного рассмотрения Секретариатом. До Секретариата судьи КС, как правило, не ведут предварительное изучение обращения. Поэтому положение комментируемой статьи о том, что предварительное изучение обращения судьями является обязательной стадией производства в Конституционном Суде не означает, что эта стадия первая. Но выделение именно ее в качестве обязательной означает, что без ее прохождения не должно быть последующих стадий конституционного судопроизводства.
Исходя из комментируемого Закона и Положения о Секретариате КС (см. комментарий к статье 40 Закона), в конституционном судопроизводстве существуют следующие стадии:
1)предварительное рассмотрение обращения Секретариатом (статья 40 Закона) после его поступления в Конституционный Суд. При несоответствии обращения требованиям Закона конституционное судопроизводство в зависимости от дальнейших действий заявителя приостанавливается или прекращается. Участие Секретариата в конституционном судопроизводстве предусмотрено Положением о нем (см. Приложение 2 к Комментарию). Данную стадию конституционного судопроизводства следует выделить с оговорками о том, что Секретариат не осуществляет судебную власть, но по многим обращениям именно он предлагает проекты решений КС, и именно Секретариат фактически отказывает заявителю в рассмотрении его обращения КС, если на рассмотрении обращения КС заявитель не настаивал;
2)предварительное изучение обращения судьей (судьями) по поручению Председателя (статья 41 Закона), которому обращение и приложенные к нему документы,
втом числе заключение отраслевого управления Секретариата, представляет Руководитель Секретариата;
3)принятие КС обращения к рассмотрению (статья 42 Закона) или отказ в принятии к рассмотрению (статья 43 Закона), влекущий прекращение конституционного судопроизводства;
4)назначение и подготовка дела к слушанию (статьи 47 - 51 Закона) по обращению, принятому к рассмотрению (статья 42 Закона), которые могут быть прерваны отзывом обращения (статья 44 Закона);
5)рассмотрение дела КС по существу, включая возобновление рассмотрения (статьи 57, 60 - 67, 69 Закона), которое может завершиться прекращением производства по делу (статья 68 Закона);
6)принятие КС итогового решения по делу (статьи 70 - 77 Закона);
7)разъяснение решения КС (статья 83 Закона), которого может не быть, а ходатайство о разъяснении решения КС перед принятием "разъясняющего" определения должно проходить вышеназванные стадии, кроме принятия постановления КС как итогового решения (статья 71 Закона).
В юридической литературе к стадиям конституционного судопроизводства иногда относят исполнение решения КС <1>. Думается, это неверно, поскольку Закон не предусматривает участие КС в исполнении собственных решений.
--------------------------------
<1> См., например: Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов.
М.: НОРМА, 2003. С. 120.
107
Уяснение стадий конституционного судопроизводства имеет большое практическое значение, поскольку, в частности, позволяет заявителю понять, на какой из них он может
внем участвовать (см., например, комментарий к статье 42 Закона).
2.В соответствии с комментируемой статьей Председатель может поручить предварительное изучение обращения не единственному судье. Она позволяет Председателю не поручать предварительное изучение обращений самому себе.
Как правило, предварительное изучение обращения проводится одним судьей, гораздо реже двумя судьями - в зависимости от сложности дела. Возможно, единственный случай предварительного изучения обращения тремя судьями Конституционного Суда был далеко не по самому сложному делу, а по упоминавшейся выше жалобе гражданки П.Ф. Енборисовой (см. комментарий к статье 19 Закона).
3.Предварительное изучение обращения судьей должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения Секретариатом. В этот срок включается время изучения обращения и Секретариатом, и судьей - по одному месяцу каждому. Секретариат и судья могут завершить предварительное изучение обращения и раньше.
Следует отметить, что обязанность завершить предварительное изучение не равнозначна обязанности доложить результаты предварительного изучения в пределах указанных двух месяцев. Из смысла части первой статьи 42 Закона (см. комментарий к ней) следует, что такие результаты могут быть доложены еще через месяц.
4.Часть первая статьи 41 Закона ориентирует на обращение к Регламенту Конституционного Суда. В соответствии с § 11 Регламента распределение обращений между судьями для их предварительного изучения производится Председателем обычно с учетом их отраслевой правовой специализации. Но если "специализированный" судья чрезмерно загружен работой, обращение передается для изучения другому судье. Это не значит, что обращение будет изучено хуже и поэтому Конституционный Суд рассмотрит его поверхностно. В Конституционном Суде тщательно изучают любые обращения.
Судья, изучающий обращение в предварительном порядке, может дать поручение одному или нескольким подразделениям Секретариата. Это положение § 11 Регламента означает, что не сам судья КС (его Аппарат) подготовит предложения (проект решения) по результатам предварительного изучения обращения, а сотрудник Секретариата, которому он это поручит. Судья может дать такое поручение, не мотивируя его, и по любому обращению. Поэтому сотрудники Секретариата загружены работой, как правило, больше, чем сотрудники Аппаратов судей КС. В практике автора бывали периоды, когда приходилось "писать" проекты решений КС одновременно по поручениям нескольких судей КС по самым разным вопросам. При этом каждый судья считал свое поручение важнее других поручений и требовал его приоритетного исполнения.
5.Подготовленное заключение по результатам предварительного изучения обращения докладывается судьей в пленарном заседании (часть вторая комментируемой статьи), которое проходит ежемесячно. На каждом из них судья может докладывать по несколько заключений, если он одновременно предварительно изучал несколько обращений. Заключения "через заседание" докладываются с начала или с конца списка фамилий судей КС.
В заключении может быть указано на форму обращения, обстоятельства дела, дана оценка обоснованию позиции заявителя, предложено направление будущего итогового решения Конституционного Суда по делу (в пользу конституционности или неконституционности обжалованного положения). На основании заключения судьи и изучения обращения с приложенными к нему документами 19 судей КС обсуждают его и решают, принимать или не принимать к рассмотрению. Если обращение принимается к рассмотрению, то судья, проводивший его предварительное изучение, становится, как правило, судьей-докладчиком по делу и в силу этого не может быть председательствующим при его рассмотрении в публичном заседании. Реестры принятых
108
к рассмотрению обращений, а также дел, назначенных к слушанию, раз в месяц рассылаются всем судьям (§ 12 и § 26 Регламента).
Таким образом, судьи КС участвуют в следующих заседаниях:
-по докладам начальников управлений Секретариата на основании статьи 40 Закона;
-по докладам судей КС в порядке статей 41 - 42 Закона;
-в заседаниях пленума и палаты при рассмотрении дел по существу в порядке статей 21 (пункты 1 - 3 части второй), 22, 45, 46 и 57 Закона;
-в совещаниях пленума и палаты по принятию по делу итогового решения в порядке статьи 70 Закона;
-в заседаниях пленума для решения вопросов, предусмотренных пунктами 4 и 5 части второй и частью третьей статьи 21 Закона.
Статья 42. Принятие обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 42
1. Предварительное изучение обращения судьями должно быть завершено не позднее 2 месяцев со дня регистрации обращения Секретариатом (часть первая статьи 41 Закона). Следовательно, его результаты, как следует из смысла части первой комментируемой статьи, могут быть доложены через 3 месяца со дня регистрации обращения. Еще один месяц может пройти до того, как дело будет назначено к слушанию (см. комментарий к статье 47).
Следовательно, со дня поступления обращения в КС до принятия или отказа в принятии его к рассмотрению КС пройдет около четырех месяцев, а учитывая отпускной период судей КС в августе - сентябре (см. комментарий к статье 13 Закона) - не меньше шести месяцев. Закон это не учитывает и не закрепляет положение, аналогичное содержавшемуся в статье 4 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" о том, что работа КС не может прерываться на каникулы. Эти сроки могут значительно возрасти, если, например, Секретариат направлял заявителю "отказной" ответ на его обращение.
Рассмотрим "быстрое" (учитывая Закон и практику в КС) движение жалобы в КС. Например, жалоба поступила в КС 15 апреля. 15 мая Секретариат отправит заявителю письмо о несоответствии его жалобы Закону. Это письмо будет идти до адресата около недели. Даже если заявитель в день получения ответа Секретариата направит в КС требование о принятии по его жалобе решения КС, то это требование тоже будет получено в КС не раньше чем через неделю (если, конечно, заявитель не проживает в С.- Петербурге и в тот же день не привезет его в КС лично). Соответственно примерно 1 июня Секретариат его получит и к 1 июля либо подготовит проект "отказного" Определения КС в порядке статьи 40 Закона, либо передаст его через Руководителя Секретариата Председателю со своим заключением для передачи на предварительное изучение судье в порядке статьи 41 Закона. В зависимости от этого:
1)подготовленный Секретариатом проект "отказного" определения КС будет представлен на ближайший пленум, которого в июле может не быть. Если он принимается КС, то определение после редакционно-технической доработки, которая с учетом загруженности соответствующих сотрудников Секретариата может состояться еще месяца через два, будет направлено заявителю. Если предложенный Секретариатом проект "отказного" определения не принимается, то либо Секретариат по поручению судей КС дорабатывает его и представляет на следующий пленум, который состоится лишь в начале октября, либо судьи КС не согласятся с проектом "отказного" определения и примут жалобу к рассмотрению;
2)судья, получивший в июле от Председателя поручение о предварительном изучении жалобы в месячный срок, доложит свое заключение по результатам ее
109
предварительного изучения тоже не раньше октября, поскольку в августе и сентябре соответствующие пленумы в КС не проводятся.
Если КС примет жалобу к рассмотрению, то он поставит ее в план рассмотрения дел (вероятно, палатой КС). Тогда само рассмотрение может состояться через несколько лет, поскольку дел много, а КС не связан сроками совещания по принятию итоговых решений после окончания слушания дела (обычно после рассмотрения дела в публичном заседании КС он принимает решение по нему через месяц-полтора). Палата или пленум не вправе рассматривать два или более дел одновременно (части вторая и третья статьи 34 Закона).
Например, жалоба ОАО "Газэнергосеть" на неконституционность положения Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" поступила в КС 27 июля 2007 года. 30 августа 2007 года Секретариат уведомил заявителя о несоответствии его жалобы требованиям Закона. Вскоре заявитель на основании пункта 4 части второй статьи 40 Закона потребовал принятия решения КС по поставленному им вопросу, мотивированно опровергнув в письменном требовании в КС аргументы Секретариата. Жалоба была принята КС к рассмотрению и поставлена в план рассмотрения дел. Судя по сайту КС, на 1 января 2009 года эта жалоба числилась в плане рассмотрения дел второй во второй палате КС. Если план рассмотрения дел не изменится, то, исходя из прежних сроков выработки КС решений по ранее принятым к рассмотрению обращениям и созыва судебных заседаний, решение КС по жалобе ОАО "Газэнергосеть" будет принято (оглашено) примерно в апреле 2009 года, то есть примерно через один год и девять месяцев после поступления жалобы в КС и через два с половиной года после первоначального применения Закона в деле заявителя (ноябрь 2005 года), от которого он и "пострадал". Разумеется, решение КС может быть не в пользу заявителя, но даже если в пользу, то в столь продолжительный срок могли возникнуть препятствия для пересмотра его дела иными органами, исходя из решения КС.
Закон не устанавливает сроки принятия Конституционным Судом решений по принятым к рассмотрению обращениям, равно как и сроки выработки решений по рассмотренным делам, за исключением заключения (см. комментарий к статье 109 Закона). Поэтому в некоторых случаях заявителю для ускорения решения его вопроса выгодно, чтобы КС не принимал его обращение к рассмотрению, которое отнюдь не гарантирует последующее решение КС в пользу заявителя, а принял "отказное" определение, в том числе подготовленное и представленное Секретариатом, исходя из статьи 40 Закона, содержание которого отвечает на поставленный заявителем вопрос.
Несколько быстрее принятие решения по жалобе может состояться, если КС посчитает поставленный заявителем вопрос очень важным и решит рассмотреть его не в "загруженной" палате в соответствии с планом рассмотрения дел, составляемым, как правило, исходя из очередности поступления обращений и принятия их к рассмотрению (см. комментарий к статье 47 Закона), а на пленуме, перечень рассмотрения дел на котором, исходя из подлежащих рассмотрению пленумом вопросов, невелик (см. комментарий к статье 21 Закона). Например, жалоба политической партии "Союз правых сил" на некоторые положения законодательства о выборах поступила в КС 3 мая 2007 года. КС посчитал необходимым рассмотреть ее на пленуме. В результате Постановление КС в связи с этой жалобой было принято 11 марта 2008 года - "всего" через 10 месяцев после поступления в КС.
КС, не давая повода упрекать себя в чрезмерно длительных сроках предварительного изучения и рассмотрения обращений и принятии решений по ним, в своих решениях, как правило, не указывает дату принятия обращения к рассмотрению. Но бывают и исключения. Например, в Определении от 27 июня 2005 года N 231-О <1>, принятом по жалобе гражданина, указано, что жалоба была принята к рассмотрению 5 февраля 2004 года; другими словами, решение КС по этой жалобе было принято через 14 месяцев после принятия ее к рассмотрению, жалоба же поступила в КС значительно раньше ее принятия к рассмотрению КС.
110