аналогичному или связанному с ним вопросу в конституционном (уставном) суде субъекта РФ.
Исходя из очередности слушания дел, установленных пленумом, каждая палата устанавливает свой график рассмотрения дел. Одновременно с назначением дела к слушанию решается вопрос о проведении открытого или закрытого заседания (см. комментарий к статье 31). К началу слушания дело должно быть полностью подготовлено (см. комментарий к статье 49).
Статья 48. Соединение дел
Комментарий к статье 48
1.Соединение дел - право (усмотрение), но не обязанность Конституционного Суда. Комментируемая статья предоставляет ему возможность отдельно рассмотреть два дела (и более), даже если их предмет совпадает.
Конституционный Суд для экономии временных, материальных и процессуальных затрат (в целях процессуальной экономии) старается соединять рассмотрение дел, касающихся одного и того же предмета (вызванных сходными правовыми ситуациями), например, если разными заявителями оспаривается одно и то же положение ФЗ. В одном производстве могут быть соединены дела любых заявителей: различных организаций, жалоба гражданина и запрос ВС, запросы Государственной Думы и Президента, органов законодательной власти различных субъектов РФ и т.д.
Соединению дел в одном производстве не препятствуют некоторые особенности рассмотрения отдельных категорий дел. Напротив, они не допускают их смешивания. В частности, Конституционный Суд не может по жалобам частных лиц давать толкование Конституции. Соответственно, не может возникнуть, например, дело о толковании Конституции по жалобе гражданина и уполномоченного ОГВ.
Конституционный Суд может соединять рассмотрение дел по обращениям, касающимся одного и того же предмета. "Касание предмета" допускает соединение рассмотрения дел по оспариванию не только одного и того же положения, но и по положениям, содержащимся в разных законах. Например, немало сходных положений имеется в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в связи с массовыми нарушениями законодательства о выборах их положения нередко оспариваются во взаимосвязи.
2.Соединение дел возможно лишь до начала их рассмотрения. Если одно из дел с аналогичным предметом обращения уже начало рассматриваться Конституционным Судом, то соединять его с другим не допускается в силу статьи 34 Закона. В противном случае могла бы возникнуть длинная цепь рассмотрения дел по одному и тому же предмету.
Соединение дел отвечает интересам каждого заявителя. Во-первых, чем больше заявителей с разных концов страны оспаривает нормативный акт, тем больше становится очевидной его неконституционность, даже если позиции заявителей в основном совпадают: в России, как правило, не принято "судиться по мелочам". Во-вторых, разные заявители, например группа депутатов Государственной Думы и гражданин, могут обосновать в Конституционном Суде свою позицию, исходя как из государственных, так и частных интересов. В-третьих, соединение дел дает возможность выступить в Конституционном Суде каждому заявителю, в то время как предрешение вопроса Конституционным Судом по обращению только одного из них лишило бы других такой возможности.
131
Статья 49. Подготовка дела к слушанию
Комментарий к статье 49
1.Подготовка дела к слушанию необходима для его оперативного рассмотрения и принятия обоснованного решения.
Подготовка дела к слушанию и изложение материалов дела в заседании Конституционного Суда (см. комментарий к статье 60) неотделимо от назначения судьидокладчика. Обычно им является тот же судья, который проводил предварительно изучение обращения (см. комментарий к статье 41).
Судья-докладчик после предварительного изучения обращения, которое осуществлялось до принятия его к рассмотрению, фактически продолжает его изучение, но гораздо более углубленно. Требования судьи-докладчика, действующего при рассмотрении конкретного дела в соответствии с полномочиями Конституционного Суда,
кразличным органам и лицам в связи подготовкой дела к слушанию обязательны для исполнения. Если они не будут выполнены, то потребовать их выполнения может весь Конституционный Суд на основании статьи 50 Закона.
2.Права и обязанности судьи-докладчика, кроме части второй комментируемой статьи, установлены также другими положениями Закона (например, статьей 59), а также Регламента.
Судья-докладчик назначается с учетом загруженности судей по делам, принятым к рассмотрению ранее, сложности и объема материалов дела (§ 18 Регламента), специализации судьи. Указание на то, кто был судьей-докладчиком по делу, имеется во вводной части каждого постановления Конституционного Суда.
Судьей-докладчиком может быть назначен любой судья, но им не назначается Председатель. Вновь избранный Председатель Конституционного Суда может оказаться судьей-докладчиком, если он был им назначен до избрания Председателем. Например, 21 февраля 2003 года Председателем был избран В.Д. Зорькин. Но он остался судьейдокладчиком по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности", по которому принято Постановление от 1 апреля 2003 года N 4-П <1>.
--------------------------------
<1> РГ. 2003. 9 апреля.
Если в силу сложившихся обстоятельств (болезнь, командировка, отпуск) судьядокладчик не может в течение длительного времени исполнять свои обязанности, он передает обращение Председателю Конституционного Суда или председательствующему
впалате для назначения другого судьи-докладчика. Председатель Конституционного Суда или председательствующий по делу в палате ставит вопрос о замене судьи-докладчика. В случаях отстранения судьи, являющегося докладчиком по делу, от участия в рассмотрении дела, приостановления или прекращения его полномочий вместо него также назначается другой судья-докладчик (§ 19 Регламента).
3.Поручения судьи-докладчика о производстве проверок, исследований, экспертиз, консультаций специалистов, направлении запросов предполагают указание перечня вопросов, которые могут возникнуть у Конституционного Суда при рассмотрении дела. Как правило, в поручениях указывается срок, в течение которого необходимо дать ответы.
Судья-докладчик может обратиться за консультацией (отзывом) к конкретному эксперту или специалисту (сотруднику) определенной организации, не заинтересованному
висходе дела. Судьи-докладчики нередко обращались к специалистам Генеральной прокуратуры, РФ, соответствующего министерства, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве, Центральной избирательной комиссии РФ (по делам о проверке конституционности положений законодательства о
132
референдумах или выборах), других органов и организаций, со многими из которых судьи КС знакомы лично. Поступающие от них отзывы на обращение приобщаются к материалам дела.
В соответствии с § 14 Регламента заключение эксперта должно содержать данные о лице, производившем экспертизу, с указанием его специальности, ученой степени и звания, названия дела, в связи с рассмотрением которого проводилась экспертиза; ответы на вопросы, поставленные перед экспертом в требовании Конституционного Суда; подпись эксперта под текстом заключения, заверенную в установленном порядке. Если проведение экспертизы было поручено группе экспертов, согласованное заключение подписывается всеми экспертами. В случае разногласий между экспертами каждый из них составляет собственное заключение.
Судья-докладчик совместно с председательствующим в заседании определяют лиц, подлежащих приглашению в заседание. К ним, помимо заявителя, обычно относятся лица, которым судья-докладчик направлял запросы, а также представители Государственной Думы, Совета Федерации, Президента и Правительства.
Оригиналы обращения, приложенные к нему документы, отзывы на обращение, копии направленных судьей-докладчиком требований и запросов, ответы на них, заключения экспертов, а также материалы, дополнительно полученные в процессе подготовки дела к слушанию, до начала слушания дела передаются в Отдел по обеспечению судебных заседаний Секретариата для оформления судебного дела (§ 22 Регламента).
4. Комментируемая статья возлагает на судью-докладчика также обязанность подготовки проекта решения Конституционного Суда по делу. Судья-докладчик составляет проект итогового решения Конституционного Суда, а в зависимости от характера и сложности дела - также перечень вопросов, подлежащих, по его мнению, обсуждению и разрешению в процессе совещания судей КС по принятию итогового решения; при этом судьей-докладчиком могут быть предложены мотивированные ответы на эти вопросы (§ 21 Регламента). К проекту итогового решения прилагаются материалы дела, которые вручаются участвующим в рассмотрении дела судьям КС после завершения подготовки дела к слушанию, но до начала его рассмотрения в заседании Конституционного Суда (пункт 1 § 37 Регламента).
Как видно, судья-докладчик должен составить проект решения еще до слушания дела на основании обращения, приложенных к нему материалов, поступивших отзывов, экспертных заключений. Но составление проекта решения КС до слушания дела никоим образом не означает, что он и станет решением Конституционного Суда. Это всего лишь предварительный результат работы судьи-докладчика, не имеющий никакой юридической силы. В Конституционном Суде не было, возможно, ни одного случая, когда такой проект без каких-либо изменений становился решением Конституционного Суда. На пути до решения проект может измениться даже концептуально: если, например, в проекте решения судья-докладчик предлагал признать положение закона неконституционным, то в ходе работы над проектом всех судей Конституционного Суда решение может провозгласить его конституционность.
Каждый судья КС имеет свой аппарат, не относящийся к подразделениям Секретариата и состоящий из двух-трех сотрудников. После завершения подготовки дела к слушанию аппарат судьи-докладчика рассылает всем судьям документы, дополнительно полученные в процессе подготовки дела к слушанию. По усмотрению судьи-докладчика они могут быть направлены также сторонам (§ 20 Регламента). В материалы дела входит и проект решения Конституционного Суда по делу. Некоторые судьи КС возлагали подготовку проекта решения и его неоднократное "переписывание" - исходя из изменения мнений других судей КС - не на свой аппарат, а на сотрудников Секретариата.
133
В свою очередь, сторона вправе обратиться к судье-докладчику или Конституционному Суду в целом с ходатайством о направлении требования в период подготовки дела к слушанию (§ 13 Регламента).
Статья 50. Требования Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 50
1.Решение Конституционного Суда по любому делу предполагает исследование значительного объема различных материалов (документов). Прилагаемые к обращению в Конституционный Суд документы - их минимальная часть. Поступление других материалов от имени Конституционного Суда должен обеспечить судья-докладчик. Поэтому часть первая комментируемой статьи перекликается со статьей 49 Закона.
Практически каждое обращение в Конституционный Суд предполагает изучение не только тех актов, тексты которых приложены к обращению, но и других актов. Через электронные правовые системы ("КонсультантПлюс", "Гарант" и др.) доступ к ним в Конституционном Суде имеется всегда. Но могут быть и исключения, особенно если акт был принят давно, является секретным или не опубликован для всеобщего сведения. Не всегда имеется доступ и к некоторым актам субъектов РФ и ОМС. Если переданный в Конституционный Суд текст акта вызывает сомнения, то он должен быть заверен с указанием "Копия верна".
Часть первая комментируемой статьи позволяет Конституционному Суду требовать от других органов, организаций и лиц установления определенных обстоятельств. Данное положение обусловлено частью третьей статьи 3 Закона, в соответствии с которой Конституционный Суд должен воздерживаться от установления фактических обстоятельств, если это входит в компетенцию других судов и иных органов. На основании комментируемой статьи Конституционный Суд учитывает фактические обстоятельства, установленные и исследованные другими органами.
Требования Конституционного Суда рассылаются на бланках.
2.Расходы, связанные с выполнением ОГВ и государственными организациями требований Конституционного Суда, несут эти организации (часть вторая статьи 50 Закона). Думается, что аналогичное требование может быть распространено и на ОМС. Расходы иных организаций и лиц по требованиям Конституционного Суда должны возмещаться из федерального бюджета "в порядке, установленном Правительством". Но за 15 лет действия Закона такой порядок так и не был установлен. Соответственно, нет основания для возмещения таких расходов.
Срок исполнения требований Конституционного Суда устанавливается им самим и обычно составляет один месяц. Уважительные причины неисполнения в срок принимаются во внимание. В остальных случаях за ненадлежащее исполнение требования Конституционного Суда часть третья комментируемой статьи допускает "установленную законодательством Российской Федерации ответственность". Такая ответственность в настоящее время установлена статьей 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях: штраф на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Пример применения положений статьи 50 Закона содержится в Определении от 1 апреля 1997 года N 16-О <1>. В связи с принятием запроса к рассмотрению и для подготовки дела к слушанию Конституционный Суд 19 ноября 1996 года направил Правительству как органу, издавшему оспариваемый акт, и стороне в данном деле копию запроса и предложил сообщить свою позицию по поставленным в нем вопросам. Однако Правительство направило ответ в Конституционный Суд лишь 10 февраля 1997 года и после неоднократных напоминаний о необходимости исполнения требований
134
Конституционного Суда. Представитель Правительства не явился в судебное заседание 20 марта 1997 года, хотя Конституционный Суд своевременно (6 марта 1997 года) известил стороны о назначении дела к слушанию. Тем самым Правительство проявило неуважение к Конституционному Суду, который данным Определением обратил внимание Правительства на недопустимость нарушения требований Закона. В ответ на него Правительство распоряжением от 19 апреля 1997 года N 537-р <2> за допущенные нарушения сроков ответа на требования Конституционного Суда поставило на вид и объявило замечания некоторым должностным лицам Аппарата Правительства, заместителям Министров экономики и финансов.
--------------------------------
<1> СЗ. 07.04.1997. N 14. Ст. 1730. <2> РГ. 1997. 25 апреля.
Дополнительно полученные КС материалы могут быть использованы им в качестве основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению. Например, в ответ на жалобу ОАО "Свердловскнефтепродукт" на нарушение его конституционных прав положениями Налогового кодекса РФ КС принял Определение от 7 декабря 2006 года N 571-О <1>, которым отказал в принятии жалобы к рассмотрению как недопустимой, поскольку "из дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов следует, что 13 октября 2005 года заместителем прокурора ВерхИсетского района города Екатеринбурга возбуждено уголовное дело по факту неполной уплаты ОАО "Свердловскнефтепродукт" акциза на нефтепродукты... и что предварительное следствие по данному делу, неоднократно приостанавливавшееся, 17 октября 2006 года возобновлено. Собирание, проверка и оценка доказательств по этому уголовному делу, исход которого имеет значение для оценки допустимости жалобы ОАО "Свердловскнефтепродукт", будут осуществляться в ходе предварительного и, возможно, судебного следствия. В такой ситуации, т.е. когда уголовный процесс не завершен, выяснение фактических обстоятельств дела в рамках конституционного судопроизводства, по смыслу статей 46 (часть 1), 118 (часть 2), 125 (часть 4) и 126 Конституции Российской Федерации, не имеет достаточных оснований и не согласуется с предназначением и существом конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации в их соотношении с иными видами судопроизводства и полномочиями соответствующих судов по разрешению подведомственных им дел, а также местом Конституционного Суда Российской Федерации в системе судебных органов".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Статья 51. Рассылка материалов. Оповещение о заседании
Комментарий к статье 51
Содержание комментируемой статьи направлено на то, чтобы не только судьи КС, но и прежде всего участники процесса могли своевременно получить необходимые документы, изучить их и подготовиться для участия в процессе. Копии обращения и приложений к нему, направленных стороной, переправляются другой стороне, которая вправе (не обязана) представить свой письменный отзыв на него, а также имеющиеся у нее материалы.
Копии отзывов на обращение стороны-заявителя направляются ему и его представителям, если они поступили не позднее чем за две недели до начала заседания. Такое ограничение имеет целью не держать заявителя в неведении об отзывах на его обращение, а не допустить ситуации, при которой заявитель, выехавший (возможно, издалека) на заседание Конституционного Суда, разминулся с отзывом, поступившим в
135