утвержденное его решением, в любом случае, как и послание Президента Федеральному Собранию, не имеет юридической силы.
Всоответствии со статьей 82 Конституции Президент при вступлении в должность приносит присягу в присутствии судей Конституционного Суда.
8.3. В пункте 7 части первой комментируемой статьи имеется в виду Федеративный договор, который был заключен в период конституционного кризиса в РФ и являлся уступкой федеральной власти притязаниям субъектов РФ на усиление их власти. Фактически это не Федеративный договор, поскольку, во-первых, является договором не об образовании Федерации (РФ), а о разграничении предметов ведения между ОГВ РФ и
еесубъектов; во-вторых, он состоит из трех разных договоров - между ОГВ РФ, с одной стороны, и между ОГВ соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, а также краев, областей и городов федерального значения - с другой. Все три договора были подписаны 31 марта 1992 года, т.е. до принятия Конституции, которая хотя и допускала, что разграничение предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов может производиться Федеративным договором (часть 3 статьи 11), вместе с тем установила, что в случае несоответствия положений Федеративного договора Конституции действуют положения Конституции (часть четвертая пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Приоритет Конституции перед Федеративным договором был подтвержден вышеназванным Постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 года. В этой связи обозначение в пункте 7 части первой статьи 3 Закона Федеративного договора между Конституцией и ФКЗ, которое в период принятия Закона могло рассматриваться как придание ему более высокой юридической силы, чем ФКЗ, в настоящее время не имеет практического значения.
Собственно, в части полномочий Конституционного Суда Федеративный договор не предусматривает ничего того, что не нашло бы закрепление и развитие в Конституции и Законе. Договоры с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами относили к полномочиям Конституционного Суда разрешение споров о компетенции, которые отнесены к его полномочиям частью 3 статьи 125 Конституции и пунктом 2 части первой статьи 3 Закона. А договор с ОГВ республик о Конституционном Суде даже не упоминал.
Внесколько иной форме, по сравнению с Федеративным договором, в пункте 7 части первой статьи 3 Закона закреплены полномочия Конституционного Суда в отношении иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов, которые могли заключаться и действовать, как и Федеративный договор, на основании части 3 статьи 11 Конституции: Конституционный Суд "может пользоваться также правами", предоставленными ему такими договорами, "если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля". Из этого следует, что, во-первых, Конституционный Суд может не пользоваться такими правами (это является его усмотрением) и, во-вторых, договоры не могут обязать Конституционный Суд осуществлять те или иные полномочия.
Закрепление подобных положений в Законе, разработанном и принятом до конца июля 1994 года, учитывало набиравший силу процесс разработки и заключения договоров, некоторые из которых находились в прямом противоречии с положениями Конституции. В 1994 году "внутрифедеральные" договоры с РФ подписали Татарстан, Башкортостан и Кабардино-Балкария, позднее - многие другие субъекты РФ. Тогда считалось, что договоры являются единственной конституционной формой устранения противоречий между Конституцией РФ и конституциями республик в ее составе, принятыми до принятия Конституции РФ. Из предметов совместного ведения РФ и ее субъектов договорами были изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов РФ вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (Башкортостан, Татарстан), кадры правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (КабардиноБалкария, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Башкортостан) и т.п. До начала 2000-х
26
годов республики в составе РФ не приводили свои конституции в соответствие с Конституцией РФ.
Разумеется, договоры с республиками не могли не вызвать негативную реакцию в других субъектах РФ, в первую очередь в тех, в которых предпринимались попытки "республиканизации". Необходимость выравнивания статуса субъектов РФ потребовала ликвидации "договорной монополии" республик в составе РФ. Кроме того, выяснилось, что иной устав субъекта РФ по части противоречий Конституции РФ не уступит конституциям республик. Договоры привели к подмене принципа безусловного действия Конституции на всей территории РФ зависимостью от текущих политических интересов руководства РФ и ее отдельных субъектов.
К 1999 году было заключено 42 договора с ОГВ 46 (из 89) субъектов РФ и более 250 соглашений к ним. Президент В.В. Путин приостановил подписание подобных договоров и инициировал прекращение их действия с большинством субъектов РФ.
Часть договоров предусматривала разрешение споров, возникших при реализации договоров, Конституционным Судом. В этих условиях было разумно оставить осуществление полномочий Конституционного Суда, предусмотренных договорами, на его усмотрение. Вовлечение Конституционного Суда в реализацию таких договоров, по сути в решение политических вопросов, не соответствовало бы его юридической природе как судебного органа конституционного контроля и вошло бы в противоречие с частью третьей статьи 3 Закона, согласно которой Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.
9.1. К ФКЗ, устанавливающим дополнительные полномочия Конституционного Суда, относятся ФКЗ от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <1> и от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 30 июня. <2> РГ. 2001. 20 декабря.
В соответствии с ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", действующим в редакции ФКЗ от 24 апреля 2008 года N 1-ФКЗ, принятым в связи с Постановлением от 21 марта 2007 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобами граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, решение Центральной избирательной комиссии РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям статьи 6 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", может быть обжаловано в ВС; если из заключения Центральной избирательной комиссии, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции, ВС направляет запрос в Конституционный Суд; в случае принятия Конституционным Судом решения о признании вопроса (вопросов) референдума не соответствующим (не соответствующими) Конституции процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются (часть 17 статьи 15).
Референдум назначает Президент. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Конституционного Суда подлежит незамедлительному опубликованию (часть 1 статьи 23). Данный порядок не изменяется в случае, если Конституционный Суд рассматривал запрос ВС в соответствии с частью 17 статьи 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (часть 1.1 статьи 23). По смыслу
27
статьи 71 комментируемого Закона такое решение должно приниматься в виде определения.
Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда (часть 2 статьи 23).
Поскольку участие Конституционного Суда в процессе подготовки референдума не предусмотрено комментируемым Законом, это значит, что Конституционный Суд не связан сроками и процедурой рассмотрения президентского запроса о конституционности инициативы проведения референдума. Само участие Конституционного Суда в процедуре подготовки референдума можно объяснить разве что стремлением ввести дополнительное препятствие на пути его проведения. Конституционный Суд в этом случае будет вынужден проделать примерно ту же работу, что предусмотрена ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" для Центральной избирательной комиссии РФ. Но КС имеет иную точку зрения, свидетельствующую о его намерении "поучаствовать": Постановлением от 21 марта 2007 года N 3-П КС предписал "урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных".
Что касается ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", то в соответствии с ним после подписания международного договора РФ о принятии в РФ нового субъекта РФ Президент обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции данного международного договора; если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор РФ соответствующим Конституции, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию (статьи 7, 8). Данные положения предусматривают скорее не новое полномочие Конституционного Суда, а новую обязанность Президента и конкретизируют полномочие Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии Конституции не вступивших
всилу международных договоров РФ.
9.2.Полномочия Конституционного Суда могут быть установлены ФКЗ "О Конституционном собрании", который до сих пор остается единственным ФКЗ, предусмотренным Конституцией, но не принятым. Вряд ли будущий ФКЗ "О Конституционном собрании" не предусмотрит участие в пересмотре Конституции Конституционного Суда либо его отдельных судей. Во всяком случае, проекты данного ФКЗ, вносившиеся в Государственную Думу, это предусматривают.
В связи с комментированием полномочий Конституционного Суда можно отметить также Указ Президента "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации", которым Уполномоченному предоставлено право запрашивать у ОГВ (а значит, и у Конституционного Суда) необходимую для эффективного представления интересов РФ в ЕСЧП информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий всех относящихся к делу документов; указанные органы обязаны представить Уполномоченному такую информацию.
10.1.Решение Конституционным Судом исключительно вопросов права (часть третья статьи 3 Закона) означает, что он должен максимально воздерживаться от решения прежде всего политических вопросов. Однако совсем их не решать он не может. Точка зрения о том, что "Конституционный Суд находится вне политики", исходит из теории так называемого чистого права, которая на практике вряд ли может быть воплощена.
28
Конституционный Суд - не просто орган государства, который осуществляет политическую власть; он один из высших ОГВ РФ, неформально возглавляющий судебную систему и имеющий возможность фактической отмены актов главы государства (Президента), определяющего основные направления внутренней и внешней политики РФ (часть 3 статьи 80 Конституции). Поэтому Конституционный Суд, как бы он ни старался остаться в стороне от политики, решая вопросы права, вольно или невольно одновременно решает и политические вопросы. Одним из наглядных примеров решения Конституционным Судом именно политического, а не правового вопроса является его позиция, выраженная в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П <1>, согласно которому положения ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" соотнесены со сложившимися к настоящему моменту сроками проведения выборов Президента и депутатов Государственной Думы.
--------------------------------
<1> РГ. 2003. 19 июня.
Если Конституционный Суд выявляет, что, оспаривая то или иное положение нормативного акта, заявитель фактически требует решения политического вопроса, он отказывает в принятии обращения к рассмотрению. Например, Определением от 20 ноября 1995 года N 77-О <1> Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и ВС, указав, что "реальная позиция заявителей является в большей мере политической, нежели правовой... Проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов. Конституционный Суд Российской Федерации фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности". Однако через три года КС принял Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П <2> по делу о проверке конституционности того же ФЗ, по которому принимал "отказное" Определение от 20 ноября 1995 года N 77-О, объяснив это в нем следующим образом:
--------------------------------
<1> СЗ. 04.12.1995. N 49. Ст. 4867.
<2> СЗ. 30.11.1998. N 48. Ст. 5969.
"Положения Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в том числе оспариваемые в запросе Саратовской областной Думы, ранее уже были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. 20 ноября 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации своим Определением отказал в принятии к рассмотрению соответствующих запросов Верховного Суда Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы. Запросы поступили в Конституционный Суд Российской Федерации спустя более чем два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершились выдвижение и регистрация кандидатов. Проведение судебного разбирательства в таких условиях явилось бы недопустимым вмешательством в избирательный процесс и противоречило бы предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку в настоящее время подобные обстоятельства отсутствуют, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Саратовской областной Думы допустимым и принял его к рассмотрению".
10.2. Обязывание Конституционного Суда комментируемым положением Закона решать исключительно вопросы права на практике означает воздержание от решения не только политических, но и иных неправовых вопросов, прежде всего финансово-
29
экономических. Подтверждение этому можно найти во многих определениях Конституционного Суда. В частности, в Определении от 21 декабря 2004 года N 423-О <1> установлено, что проверка Конституционным Судом положения абзаца второго статьи 1 ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" означала бы оценку финансово-экономической обоснованности законодательного решения, что по смыслу статьи 125 Конституции и статьи 3 Закона не относится к компетенции Конституционного Суда, решающего исключительно вопросы права.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Вместе с тем необходимо отметить, что по мотиву "оценки финансовоэкономической обоснованности законодательного решения" может быть отказано в проверке конституционности положений многих законов, особенно о налогах, поскольку в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса РФ "налоги и сборы должны иметь экономическое основание". Реализация положений многих законов зависит от расходов государственного бюджета, а значит, невозможна без оценки финансовой обоснованности закона.
Стремление Конституционного Суда воздерживаться от решения неправовых вопросов иногда приводило к противоположному результату, а именно к закреплению в его решениях идеалистических правовых представлений. Например, в Определении от 6 ноября 1998 года N 149-О <1> Конституционный Суд установил, что ФЗ, "возлагая на субъекты Российской Федерации обязанность выплачивать ежемесячное пособие на ребенка за счет средств их бюджетов, одновременно предусматривает, что выплаченные ими средства учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и выделяются целевым назначением... То обстоятельство, что ввиду низкой собираемости средств в доходы федерального бюджета и бюджеты субъектов Российской Федерации последние не могут профинансировать эти выплаты, а федеральный бюджет - в необходимой мере компенсировать бюджетам субъектов Российской Федерации произведенные расходы, не влияет на правовую сторону вопроса".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Конституционный Суд и сам не всегда воздерживается от решения финансовоэкономических вопросов. Фактически решением финансового вопроса является его позиция из Постановления от 18 февраля 1997 года N 3-П <1>, которым Конституционный Суд, признав, что Постановление Правительства "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции" не соответствует статьям 57 и 75 (часть 3) Конституции, вместе с тем установил, что оно утрачивает силу лишь по истечении шести месяцев после провозглашения Постановления, поскольку "Конституционный Суд не может не учитывать, что лицензионный сбор, установленный Правительством Российской Федерации, является источником доходной части федерального бюджета. В связи с этим немедленное признание оспариваемого Постановления Правительства Российской Федерации утратившим силу может повлечь неисполнение федерального бюджета в полном объеме и привести к нарушению ряда конституционных прав и свобод граждан. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым предоставить Федеральному Собранию возможность законодательно урегулировать вопрос об установлении данного сбора".
--------------------------------
<1> СЗ. 24.02.1997. N 8. Ст. 1010.
30