не вступивших в силу международных договоров РФ не может быть реализовано без приостановления процесса ратификации международного договора.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Данное дело обусловливает также рассмотрение проблемы допустимости запроса о проверке конституционности ФЗ, ратифицирующих международные договоры РФ. Такие ФЗ теоретически могут быть оспорены в Конституционном Суде на основании пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции, а не ее пункта "г", где говорится о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ, а не ратифицирующих их ФЗ. Но признание таких ФЗ неконституционными (например, по порядку принятия) сделает недействующими международные договоры РФ, уже вступившие в силу, что не отнесено к полномочиям КС. Другими словами, если международный договор РФ уже вступал в силу, то он может быть отменен для РФ либо принятием ФЗ о его денонсации (прекращении действия) на основании пункта "г" статьи 106 Конституции и статьи 37 ФЗ о международных договорах, что всегда в суверенной власти РФ, либо прекращением действия в соответствии с содержанием международного договора РФ и нормами международного права. Однако пока ФЗ о ратификации международных договоров РФ было принято более шестисот, а ФЗ об их денонсации - всего четыре, причем два из них (оба подписаны исполняющим обязанности Президента 2 января 2000 года) одновременно ратифицировали другие международные договоры РФ.
В связи с этим представляется необходимым исключить из пункта "г" части 2 статьи 125 Конституции слова "не вступивших в силу". Это позволит Конституционному Суду рассматривать конституционность любых международных договоров РФ. Необходимо также внесение в Закон изменений, обязывающих Конституционный Суд рассматривать запросы о соответствии Конституции международных договоров РФ незамедлительно, а также предоставить ему право рассматривать такие дела по инициативе не менее трех судей КС.
Статья 90. Пределы проверки
Комментарий к статье 90
Статья 90 Закона является "отсылочной". В зависимости от содержания запроса о конституционности не вступившего в силу международного договора РФ он может быть проверен с любой точки зрения, предусмотренной статьей 86 Закона (см. комментарий к ней).
Статья 91. Итоговое решение по делу
Комментарий к статье 91
1. Признание "не вступившего в силу" международного договора РФ соответствующим Конституции означает разрешение его вступления в силу в установленном порядке, если этому не будет других препятствий. Если международный договор РФ (подписанный, но не вступивший в силу) признан неконституционным, то он не может вступать в силу (вводиться в действие и применяться) никаким способом.
Решение Конституционного Суда о конституционности международного договора РФ не означает обязанность Государственной Думы принимать ФЗ о его ратификации. Государственная Дума и после такого решения Конституционного Суда может отказаться ратифицировать (отклонить) международный договор РФ.
246
2. Комментируемая статья допускает признание неконституционными отдельных положений, а не всего международного договора РФ. В таком случае иные его положения, не признанные неконституционными, могут вступать в силу. Но в этом случае при ратификации международного договора ФЗ потребуется "оговорка", которая статьей 2 ФЗ о международных договорах рассматривается как "одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации".
Может ли признание международного договора РФ неконституционным создать пробел в правовом регулировании? Как установлено статьей 15 (часть 4) Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Это правило дублируется во всех важных ФЗ. Поэтому если международный договор РФ, тем более не вступивший в силу, признается неконституционным, то он не может создать пробел в правовом регулировании, поскольку на его место незамедлительно "заступают" соответствующие положения ФЗ. Сохраняется также прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции).
Глава XI. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ПО СПОРАМ О КОМПЕТЕНЦИИ
Статья 92. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 92
1. ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> устанавливал, что компетенция ОГВ - это совокупность его полномочий по предметам ведения, установленным Конституцией и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ. Этот ФЗ давно утратил силу, но остается ориентиром для понимания, что является "компетенцией". Кроме того, в период его действия было принято единственное Постановление по спору о компетенции.
--------------------------------
<1> СЗ. 28.06.1999. N 26. Ст. 3176.
Обращение в Конституционный Суд за разрешением спора о компетенции должно именоваться "ходатайство".
2. В части 3 статьи 125 Конституции установлено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между:
а) федеральными ОГВ; б) ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ;
в) высшими ОГВ субъектов РФ.
В связи с этим следует отметить, что в пунктах "а" и "б" части 3 статьи 125 Конституции перед словами "органами государственной власти" во всех случаях следовало вставить слово "высших". Без него положения Конституции могут быть истолкованы как обязывающие Конституционный Суд разрешать споры между любыми федеральными ОГВ. Лишь общий смысл Закона позволяет прийти к выводу, что участником спора о компетенции, подлежащего рассмотрению Конституционным Судом, могут быть только высшие ОГВ как РФ, так и ее субъектов. Для федерального уровня это органы, указанные непосредственно в Конституции: Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации. О возможности участия в спорах о компетенции
247
высших судебных ОГВ - Конституционного Суда, ВС и ВАС - см. комментарий к статье 93 Закона.
Уполномоченный по правам человека, Совет Безопасности, Администрация Президента и Генеральный прокурор РФ, упоминаемые в Конституции, не рассматриваются ею как обладающие государственной властью, тем более высшей (хотя в реальности власть у них немалая). Центральная избирательная комиссия РФ и Государственный совет РФ, учрежденные соответственно ФЗ и президентским Указом, не упоминаются в Конституции. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, нижестоящие суды не являются высшими ОГВ. Соответственно, эти органы не могут быть участниками спора о компетенции, рассматриваемого Конституционным Судом.
В субъектах РФ их высшими ОГВ являются законодательный орган, высший исполнительный ОГВ и его руководитель (президент, губернатор, глава администрации, мэр Москвы), а также конституционный (уставной) суд субъекта РФ, если он учрежден в субъекте РФ. В конституции (уставе) субъекта РФ может быть установлено, что правом на обращение в Конституционный Суд обладает либо высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, либо только его руководитель; в этом случае субъект, не наделенный таким правом, является ненадлежащим заявителем в Конституционный Суд. Возможный пример спора о компетенции с участием ОГВ субъекта РФ дает пункт 22 статьи 38 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым в случае возникновения спора о компетенции между ОГВ РФ и ее субъекта в связи с назначением референдума субъекта РФ подготовка такого референдума приостанавливается до вынесения решения Конституционного Суда РФ.
Конституция и Закон допускают разрешение спора о компетенции между органами субъектов, а не субъекта РФ, то есть между высшими ОГВ разных субъектов РФ. Спор о компетенции между ОГВ одного субъекта РФ КС РФ неподведомствен, такие споры подлежат разрешению в соответствии с нормативными актами субъекта РФ.
Комментируемая статья допускает обращение в Конституционный Суд Президента в случаях, если он является или не является участником спора о компетенции, но в силу статьи 85 (часть 1) Конституции использует согласительные процедуры между другими "спорщиками" и при недостижении согласованного решения передает разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции он может также приостановить действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ, если считает его противоречащим Конституции, до решения этого вопроса "соответствующим" (Конституционным) судом.
Ходатайство по спору о компетенции должно быть утверждено решением ОГВ, подписано его руководителем и заверено печатью.
Статья 93. Допустимость ходатайства
Комментарий к статье 93
1. Условия допустимости ходатайства по спору о компетенции по сравнению с критериями допустимости других обращений в Конституционный Суд регламентированы Законом наиболее детально и поэтому труднопреодолимы. Чтобы стать предметом рассмотрения Конституционного Суда, спор о компетенции должен "пройти через Президента".
Неисполнение хотя бы одного из указанных в статье 93 Закона условий влечет признание ходатайства по спору о компетенции недопустимым. Неудивительно, что за 15 лет действия Закона Конституционный Суд принял всего одно Постановление по спору о
248
компетенции - от 1 декабря 1999 года N 17-П <1>. Стороной спора был Президент, и он, разумеется, был решен в его пользу.
--------------------------------
<1> РГ. 1999. 16 декабря.
Для "полноты картины" следует назвать также "полукомпетенционное" Постановление - от 6 апреля 1998 года N 11-П <1> по делу о разрешении спора между Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом об обязанности Президента подписать принятый ФЗ. Конституционный Суд не назвал его "спором о компетенции", поскольку подписание ФЗ, несомненно, относится к компетенции Президента. Но дело было рассмотрено и решено на основании статей 92 - 95 Закона, устанавливающих особенности рассмотрения дел по спорам о компетенции.
--------------------------------
<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879.
2.Споры о компетенции между федеральными ОГВ возникают, как правило, в связи
снесоблюдением принципа самостоятельности в осуществлении каждым из них собственных конституционных полномочий, т.е. статьи 10 Конституции; между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ - по вопросам федеративных отношений и федеративного устройства РФ, т.е. главы 3 Конституции; между высшими ОГВ субъектов РФ - в связи с нарушением ими принципа самостоятельности и равноправия всех субъектов РФ, т.е. статьи 5 Конституции, а также в результате применения высшими ОГВ "компетенционных" положений Конституции (статьи 72 - 73), которое практически всегда реализуется изданием акта.
Как следует из Определения от 2 ноября 1995 года N 81-О <1>, если в запросе о конституционности нормативного акта ставится вопрос о том, что его принятие не входило в компетенцию принявшего его органа, то фактически имеет место спор о компетенции. Но в соответствии с частью второй статьи 94 Закона "рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции... возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов". Таким образом, при издании ненормативного акта, послужившего основанием спора о компетенции, в Конституционный Суд необходимо направлять ходатайство по спору о компетенции, а при издании нормативного акта - запрос о его конституционности. Исходя из этого, в пункте 4 части первой статьи 93 Закона в качестве условия допустимости ходатайства по спору о компетенции говорится об издании ненормативного акта.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Однако спор о компетенции может возникнуть не только в результате издания акта, т.е. совершения действия, но и при бездействии соответствующего ОГВ, который должен принимать решение (пункт 4 части первой статьи 93 Закона). Трудность установления такой обязанности заключается в том, что многие "компетенционные" положения Конституции сформулированы таким образом, что могут рассматриваться не как обязывающие, а как наделяющие усмотрением, правом.
3. Согласно пункту 1 части первой статьи 93 Закона оспариваемая компетенция должна определяться непосредственно Конституцией. Но "конституционная" компетенция может детализироваться законами. Более того, применительно к Президенту Конституционный Суд несколькими своими решениями расширил его компетенцию, установив, что помимо полномочий, установленных непосредственно Конституцией, он как глава государства обладает некими "скрытыми" и "подразумеваемыми" полномочиями. С одной стороны, для Президента это повышает вероятность стать участником спора о компетенции, с другой - делает разрешение таких споров "не в пользу
249
Президента" маловероятными, поскольку ни один другой ОГВ такими полномочиями не обладает.
При решении вопроса о допустимости ходатайства по спору о компетенции необходимо иметь в виду, что полномочия конкретных высших ОГВ субъектов РФ в Конституции не упоминаются. Поэтому ходатайства по спорам о компетенции, в которых ставится вопрос, к компетенции какого именно ОГВ субъекта РФ относится решение того или иного вопроса, Конституционный Суд признавал недопустимыми (Определения от 1 апреля 1996 года N 20-О и от 30 апреля 1996 года N 16-О <1>).
--------------------------------
<1> Оба официально не опубликованы.
4.В силу пункта 2 части первой статьи 93 Закона Конституционный Суд не может рассматривать споры о компетенции между какими-либо судами. ВС, ВАС и конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут быть участниками спора о компетенции, но не друг с другом. Подведомственность дел судам и вопросы подсудности неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда при проверке конституционности положений нормативных актов (см., например, комментарий к статье 3 Закона).
Конституционный Суд, хотя его компетенция и устанавливается Конституцией и ФКЗ, тоже не может быть участником (стороной дела) по спору о компетенции (например, между Конституционным Судом и Государственной Думой), поскольку в таком случае он окажется "судьей в собственном деле". Однажды Конституционный Суд уже дал повод упрекнуть себя в отступлении от пункта 2 части первой статьи 93 Закона и подмене решения о толковании Конституции решением по спору о подведомственности дел судам:
вПостановлении от 16 июня 1998 года, принятом по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции, определяющих компетенцию высших судов, Конституционный Суд установил, что "рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами".
Поскольку споры о компетенции с участием Конституционного Суда не могут им разрешаться, это должно ориентировать Конституционный Суд на воздержание от расширения предоставленных ему полномочий собственными решениями.
5.В пункте 3 части первой статьи 93 Закона сформулировано довольно неопределенное основание допустимости ходатайства по спору о компетенции. Если спор был разрешен иным способом, то теперь он отсутствует, не допуская тем самым ходатайство о его разрешении. Что касается иных способов разрешения спора (согласительные процедуры с участием Президента, отменой акта, вызвавшего спор, и др.), то один из них всегда может быть использован и Конституционный Суд может на этом основании отказать в принятии ходатайства по спору о компетенции к рассмотрению. Это делает принятие его к рассмотрению вопросом политической целесообразности и противоречит положению статьи 3 Закона, согласно которому Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.
О широких возможностях для отказа в принятии к рассмотрению ходатайств по спорам о компетенции свидетельствуют сами решения Конституционного Суда. Например, в Конституционный Суд обращалась Московская областная Дума в связи с тем, что Московская городская Дума приняла Закон, относящий территорию аэропорта "Шереметьево" к территории Москвы. Полагая, что территория аэропорта "Шереметьево" является частью территории Московской области и что принятием названного Закона изменены границы этих субъектов РФ, Московская областная Дума дважды обращалась в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке, однако Московская городская Дума от проведения согласительных процедур уклонилась. По мнению Московской областной Думы, включение территории
250