Согласно статье 1 ФЗ "О переводном и простом векселе" на территории РФ применяется Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР от 7 августа 1937 года "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". По мнению Совета Федерации, это Постановление не подлежит применению, так как статус подобных правовых актов на территории РФ регулируется не ФЗ, а непосредственно Конституцией.
КС установил, что согласно пункту 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до ее вступления в силу, применяются в части, ей не противоречащей. Из этого следует, что вопрос о действии правовых актов, изданных до вступления в силу Конституции, самой Конституцией не решается. Поэтому законодатель вправе был решить вопрос о применении на территории РФ Постановления Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". На этом основании Совету Федерации было отказано в принятии его запроса к рассмотрению как неподведомственного Конституционному Суду.
В Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П установлено, что, если полномочие суда основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции, оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий ФКЗ.
Статья 87. Итоговое решение по делу
Комментарий к статье 87
1.Статья 87 Закона после его принятия изменялась. Ее часть вторая в первоначальной редакции была такой:
"Признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами".
Новая редакция части второй статьи 87 Закона создана ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Он же дополнил статью 87 частями третьей, четвертой и пятой, что взаимосвязано с изложением им же в новой редакции статьи 80 Закона (см. комментарий к ней).
2.Наименование комментируемой статьи свидетельствует о том, что она должна использоваться только при принятии постановлений Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд обосновывал ею и некоторые свои определения, например Определение от 27 июня 2000 года N 92-О.
Если нормативное положение акта или договора между ОГВ признано конституционным, то оно сохраняет действие. Если оно признано конституционным вопреки решению об отказе применять и исполнять его как не соответствующее Конституции (статья 85 Закона), то такое решение утрачивает силу.
Если нормативные положения признаны не соответствующими Конституции, то утрачивают силу не только они (часть 6 статьи 125 Конституции, часть третья статьи 79 Закона), но и основанные на них и аналогичные им по содержанию акты, которые не рассматривались Конституционным Судом. Этому посвящено основное содержание комментируемой статьи. Положениями, признанными неконституционными, не могут быть обоснованы иные акты, судебные решения и действия. При этом не имеет значения, какому положению Конституции признано не соответствующим положение нормативного акта или договора.
241
Акты, основанные на положении, признанном неконституционным, установить не очень сложно. Как правило, это подзаконные акты Президента, Правительства, исполнительных ОГВ субъектов РФ, а также законы субъектов РФ и акты ОМС, в которых указано, что они изданы в соответствии с другим актом, имеющим более высокую юридическую силу, или основываются на нем. Обычно это ФЗ.
Сложнее установить "аналогичность" неконституционным положениям других актов, поскольку они могут не содержать прямой ссылки на положение акта, признанного неконституционным. Как установлено в Определении от 6 декабря 2001 года N 249-О <1>, "само содержание решений Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в них правовые позиции, в том числе о суверенитете республик, служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др.". В этом же Определении установлено, что обязанность исключить реализацию положений нормативных актов субъектов РФ, аналогичных признанным неконституционными, возложена на законодательные и исполнительные ОГВ субъектов РФ; статья 87 Закона обязывает их выявлять в своем законодательстве положения, которые признаны неконституционными и отменять их. Неисполнение этой обязанности влечет установленную законодательством ответственность (см. комментарий к статье 81 Закона). Ранее статья 34 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" прямо предусматривала, что Конституционный Суд, проверив конституционность нормативного акта, может одновременно вынести решение также в отношении нормативных актов, основанных на проверенном или воспроизводящих его положения, хотя бы они и не упоминались в ходатайстве, жалобе или запросе.
--------------------------------
<1> СЗ. 28.01.2002. N 4. Ст. 374.
Должностными лицами, указанными в части пятой статьи 87 Закона, которые приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании нормативного акта либо договора недействующим, исходя из содержания комментируемого Закона, а также ФЗ о принципах, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ГПК, являются Президент и прокуроры.
Глава X. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕ ВСТУПИВШИХ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 88. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 88
1. Проверка конституционности не вступившего в силу международного договора РФ - единственное исключение из правила, согласно которому Конституционный Суд не осуществляет предварительный конституционный контроль, т.е. проверку соответствия Конституции положений, не вступивших в силу.
Перечень субъектов, которые могут обратиться с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ, полностью совпадает с тем, который закреплен статьей 84 Закона (см. комментарий к ней), что
242
обусловлено частью 2 статьи 125 Конституции. Запрос должен быть утвержден решением ОГВ, подписан его руководителем и заверен печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Предметом рассмотрения КС может стать международный договор РФ, а не субъекта
РФ.
2.В соответствии с ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее
-ФЗ о международных договорах) он применяется в отношении международных договоров РФ независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) и распространяется на международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (статья 1); международный договор РФ означает международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (статья 2); международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени РФ, от имени Правительства РФ, от имени федеральных органов исполнительной власти (статья 3). Все эти международные договоры могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда.
В соответствии со статьей 34 ФЗ о международных договорах Конституционный Суд в порядке, определяемом Законом, разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу для РФ международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными ОГВ, а также между ОГВ РФ и субъектов РФ в связи с заключением международных договоров РФ. Не вступившие в силу для РФ международные договоры, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Об этом же говорится в части 6 статьи 125 Конституции.
Есть случай, когда Президент не вправе, а обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ. В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1> рассмотрение предложений о принятии в состав РФ нового субъекта РФ и принятие решений о заключении соответствующего международного договора осуществляется в соответствии с ФЗ о международных договорах. После подписания международного договора Президент обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции. Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию федеральным законом.
--------------------------------
<1> РГ. 2001. 20 декабря.
Статья 89. Допустимость запроса
Комментарий к статье 89
1. Основной критерий допустимости запроса о конституционности международного договора РФ его невступление в силу. В соответствии с ФЗ о международных договорах международные договоры вступают в силу для РФ в соответствии с данным ФЗ, в порядке и сроки, которые предусмотрены в договоре или согласованы между договаривающимися сторонами (статья 24).
243
Статья 89 Закона вводит два дополнительных условия допустимости запроса о проверке конституционности международного договора РФ. В соответствии с ней международный договор РФ должен подлежать ратификации или утверждению согласно Конституции и ФЗ. В соответствии со статьей 2 ФЗ о международных договорах термины "ратификация", "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора.
Как видно, РФ может выразить согласие на обязательность для нее международного договора не только в форме ратификации или утверждения, но и в формах, которые не указаны в статье 89 Закона. Следовательно, запрос о конституционности международного договора, который может стать для РФ обязательным в результате "принятия" или "присоединения", т.е. в формах, не упоминаемых в статье 89 Закона, исходя из ее буквального содержания может быть признан недопустимым. Но даже в этом случае можно утверждать, что без выражения согласия на обязательность международного договора в какой-либо форме такой договор не является для государства вступившим в силу. Поэтому "используемое как в Конституции, так и в Законе о Конституционном Суде выражение "не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации" является внутренне противоречивым, поскольку до момента вступления в силу для Российской Федерации данный международный договор еще не является "международным договором Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 271.
Международный договор РФ может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда и после его ратификации ФЗ, принятым Государственной Думой, но до одобрения такого ФЗ Советом Федерации, подписания Президентом, официального опубликования или указанной даты вступления в силу. Не во всех международных договорах предусматриваются отлагательные сроки вступления их в силу. Все это ориентирует КС на внеочередное рассмотрение дел о соответствии Конституции международных договоров РФ. Со своей стороны Конституционный Суд при получении соответствующего запроса на основании части третьей статьи 42 Закона может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом.
2. Конституция не устанавливает для каких-либо международных договоров РФ исключение из правила их ратификации и не упоминает об иных формах выражения обязательности для РФ международного договора. Тем не менее ФЗ о международных договорах ограничил перечень международных договоров РФ, подлежащих ратификации. В соответствии со статьей 15 данного ФЗ ратификации подлежат следующие международные договоры РФ:
а) исполнение которых требует принятия ФЗ, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека; в) о территориальном разграничении РФ с другими государствами, включая
договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
244
д) об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.
Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Вопреки пункту "д" статьи 15 ФЗ о международных договорах статья 127 (пункт 2) Бюджетного кодекса РФ, в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ, устанавливает, что "договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Российской Федерацией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания этого долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций и клубов, а также за исключением реструктуризации и (или) списания долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период". Аналогичные положения содержались и в первоначальной редакции статьи 127 Бюджетного кодекса РФ. Данные положения во взаимосвязи с распоряжением Президента от 16 сентября 1997 года N 378рп "О присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника" <1> уже послужили основанием для списания долгов иностранных государств России. Все это свидетельствует о необходимости безотлагательного изменения положений комментируемого Закона и Бюджетного кодекса.
--------------------------------
<1> РГ. 1997. 18 сентября.
3. Условие допустимости запроса, сформулированное в пункте 2 статьи 89 Закона, означает обязанность изложения заявителем собственной правовой позиции о неконституционности международного договора со ссылкой на соответствующие положения Конституции. При этом необходимо иметь в виду, что часть 4 статьи 15 Конституции, согласно которой "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", не препятствует оспариванию международных договоров, поскольку она устанавливает приоритет применения, во-первых, только вступивших в силу международных договоров РФ и, во-вторых, только перед "законами", но не перед Конституцией. Иначе РФ невозможно было бы признать суверенным государством.
За все время своей деятельности Конституционный Суд не принял ни одного постановления о конституционности международного договора РФ. Соответствующих Закону запросов тоже не было. Едва ли не единственное "дело о международном договоре" возникло по запросу 157 депутатов Государственной Думы о проверке конституционности отдельных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между РФ и Украиной, подписанного 31 мая 1997 года, направленного в Конституционный Суд 12 февраля 1999 года. В период предварительного изучения запроса судьей, а именно 17 февраля 1999 года, Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой ФЗ о ратификации этого Договора, а 2 марта 1999 года Президент его подписал; 1 апреля 1999 года по этому Договору был осуществлен обмен ратификационными грамотами, что согласно статье 39 Договора означает его вступление в силу с этой даты. На этом основании Конституционный Суд Определением от 29 апреля 1999 года N 62-О <1> прекратил производство по данному делу, не высказавшись о конституционности или неконституционности самого Договора. Такая процедура свидетельствует о том, что полномочие Конституционного Суда по рассмотрению только
245