Порядок обращения в Конституционный Суд законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ должен устанавливаться их регламентами в соответствии с Законом и ФЗ о принципах.
Статья 85. Допустимость запроса
Комментарий к статье 85
1. Обычно перечисленные в статье 84 Закона субъекты-заявители считают нормативное положение неконституционным и соответствующим образом обосновывают свою позицию. Но бывают случаи, когда заявитель не оспаривает положение, а, наоборот, просит Конституционный Суд подтвердить его конституционность, считая положение акта соответствующим Конституции вопреки решению того или иного ОГВ, как правило, суда. Для признания запроса допустимым такое решение, предполагающее участие заявителя в конкретном деле, необходимо приложить к нему.
Например, Определением от 13 ноября 2001 года N 253-О <1> заявителю, требовавшему подтвердить конституционность норм закона, было отказано в принятии его обращения к рассмотрению, поскольку он не представил копии какого-либо официально принятого решения об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции. В Постановлении от 30 апреля 1997 года N 7-П <2> Конституционный Суд установил, что отклоненный законодательным органом области протест прокурора и его еще не рассмотренное заявление в областной суд о признании опротестованного им Закона недействительным "не могут рассматриваться в качестве официально принятых решений органа государственной власти, которые препятствуют применению как опротестованного прокурором областного Закона, так и положенных в его основу указов Президента Российской Федерации. Между тем это является обязательной предпосылкой допустимости запроса в Конституционный Суд". Аналогичная правовая позиция выражена в "отказном" Определении от 12 мая 2003 года N 206-О <3>, принятом по запросу Президента Республики Татарстан о проверке конституционности положений Указа Президента Республики Татарстан; данный запрос был направлен в Конституционный Суд, поскольку прокурор Татарстана опротестовал данный Указ Президента Татарстана в Верховном Суде Татарстана.
--------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 2. <2> РГ. 1997. 14 мая.
<3> В официальных изданиях не опубликовано.
В другом случае ВС отказался признать законным Постановление Правительства РФ. Правительство, полагая, что его Постановление тем не менее подлежит применению, обратилось в Конституционный Суд с запросом о его конституционности. Конституционный Суд Определением от 10 декабря 2002 года N 284-О постановил, что Постановление Правительства подлежит применению. Тем самым Конституционный Суд фактически отменил решение ВС о незаконности Постановления Правительства.
Принятие ОГВ решения об отказе применять нормативное положение не означает его применение в конкретном деле заявителя и не переводит абстрактный нормоконтроль в конкретный. В отличие от ОГВ, указанных в статье 84 Закона, иные субъекты обращения в Конституционный Суд, прежде всего частные лица, не вправе просить КС о подтверждении конституционности нормативного положения: они могут ставить вопрос только о его неконституционности.
Теоретически каждый из указанных в части 2 статьи 125 Конституции и статье 84 Закона субъектов может оспорить в Конституционном Суде акт Президента. Но если, например, таким правом воспользуется Правительство, то оно тем самым лишь повысит
236
вероятность своей отставки, которая возможна в любой момент по усмотрению Президента. Столь же маловероятны запросы о конституционности президентских актов от назначаемых и освобождаемых по представлению Президента высших должностных лиц субъектов РФ. Во всяком случае, до сих пор ни одного подобного запроса Конституционный Суд не рассматривал.
Конституционный Суд, не связанный доводами заявителя (часть третья статьи 74 Закона), может признать указанное им нормативное положение неконституционным, даже если заявитель просил о признании его соответствующим Конституции.
Таким образом, запрос о неконституционности нормативного положения возможен, как правило, вне связи с конкретным делом, а запрос о подтверждении конституционности нормативного положения предполагает участие заявителя в конкретном деле.
2. Часть вторая статьи 85 Закона устанавливает дополнительное требование допустимости запроса о конституционности нормативного акта субъекта РФ: он должен быть издан по вопросу, относящемуся к ведению ОГВ РФ или совместному ведению ОГВ РФ и ее субъектов.
Указанные вопросы (предметы) ведения определяются в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции и решениями Конституционного Суда, содержащими их толкование. Вне полномочий ОГВ РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и могут принимать свои нормативные акты (статьи 73 и 76 (часть 4) Конституции). Но дело в том, что содержание статей 71 и 72 Конституции довольно расплывчато, а иногда и противоречиво <1>, что обусловливает принятие федеральных нормативных актов практически по любому вопросу.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика. М.:
Частное право, 2004. С. 279 - 282.
Например, Конституция не относит градостроительное законодательство ни к предметам ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Тем не менее Конституционный Суд Определением от 1 декабря 2005 года N 468-О установил, что "законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится... в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как на обособленную отрасль в статье 72 Конституции". И даже добавил, что неопределенность в этом вопросе отсутствует.
В соответствии со статьей 29 ФЗ о принципах в случае, если Президент приостановил действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ (его высшего должностного лица) в связи с его несоответствием Конституции, то этот орган (лицо) вправе обратиться в Конституционный Суд для подтверждения конституционности своего акта. Проверяя конституционность этого акта, Конституционный Суд будет вынужден дать оценку конституционности и приостановившего его акта Президента.
На запросы о конституционности нормативных актов и "внутригосударственных" ("внутрифедеральных") договоров распространяются также общие требования допустимости обращений в Конституционный Суд (см. комментарии к статьям 36 - 39 и 43 Закона).
Статья 86. Пределы проверки
Комментарий к статье 86
1. Статья 86 Закона устанавливает пределы проверки соответствия Конституции не только нормативных актов ОГВ и договоров между ними, но и не вступивших в силу
237
международных договоров РФ (статья 90 Закона), споров о компетенции (статья 94 Закона), конституционности законов по жалобам граждан (статья 99 Закона) и запросам судов (статья 104 Закона). В связи с этим для надлежащего "сцепления" положений Закона, касающихся рассмотрения различных категорий дел, комментируемую статью следовало дополнить частью третьей следующего содержания:
"Положения настоящей статьи применяются также при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации иных категорий дел".
Пределы проверки конституционности акта по содержанию норм (положений) определяются также статьей 74 (часть третья) Закона, в соответствии с которой Конституционный Суд принимает решение лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Большинство обращений в Конституционный Суд содержат требование проверить конституционность акта именно по содержанию норм.
Конституционность форм нормативного акта (договора) в Конституционном Суде, как правило, не оспаривается, поскольку они либо установлены непосредственно в Конституции, либо за время действия Закона формы (виды, наименования), в которых могут издаваться акты и заключаться договоры, получили закрепление в законах (например, ФЗ о принципах) и некоторых решениях Конституционного Суда. Еще до действующей Конституции было принято Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П, согласно которому "совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции" <1>. Сегодня практически всем ОГВ ясно, в каких формах они не могут издавать свои акты.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. 29 апреля. N 17. Ст. 621.
2. В качестве примеров проверки конституционности акта по порядку принятия и подписания необходимо назвать Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П <1>, которым устанавливалось:
--------------------------------
<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879.
"Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия".
Президент воспользовался этим установлением и оспорил названный ФЗ. Конституционный Суд Постановлением от 20 июля 1999 года N 12-П <1> признал его по порядку принятия не противоречащим Конституции, установив при этом, что "признание оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением депутатами Государственной Думы принципа личного участия в голосовании давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других принятых ранее федеральных законов" и что "не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер".
--------------------------------
<1> СЗ. 26.07.1999. N 30. Ст. 3989.
238
Тем самым Конституционный Суд одобрил практику принятия Государственной Думой ФЗ без личного голосования большинства депутатов. Ранее - Постановлением от 12 апреля 1995 года N 2-П <1> - Конституционный Суд, указав на недопустимость отождествления понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов", установил, что "решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат". К таким решениям относились и те, которые были приняты ненадлежащим числом депутатов. В результате в будущем другие важнейшие законы - Земельный кодекс РФ и ФКЗ о референдуме, которые принимались с нарушением установленных правил их принятия, - были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции (Постановления КС от 23 апреля 2004 года N 8- П и от 11 июня 2003 года N 10-П).
--------------------------------
<1> СЗ. 17.04.1995. N 16. Ст. 1451.
По порядку опубликования или введения в действие обычно оспариваются акты о налогах и сборах, поскольку в соответствии со статьей 5 Налогового кодекса РФ такие акты "вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу". По порядку заключения может быть проверена конституционность договора между ОГВ.
3. С точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную и исполнительную в Конституционном Суде оспаривался Земельный кодекс РФ. По действовавшим во время его принятия правилам проект Земельного кодекса РФ подлежал согласованию с законодательными органами субъектов РФ. Большинство из них Земельный кодекс РФ не поддержало, что обязывало Государственную Думу воздержаться от его принятия в той же редакции. Вместо этого Государственная Дума - законодательный орган - направила его для одобрения исполнительным ОГВ субъектов РФ, которое было получено от некоторых из них и выдано за одобрение необходимым большинством субъектов РФ. Несмотря на эти нарушения, Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П признал такой "порядок" соответствующим Конституции.
Сточки зрения установленного Конституцией разграничения государственной власти на законодательную и судебную либо на исполнительную и судебную может быть проверен акт законодательного или исполнительного ОГВ, которым, например, будет установлено несоответствие другого акта Конституции. Такой акт будет означать присвоение полномочия КС.
Сточки зрения разграничения компетенции между федеральными ОГВ КС рассматривал спор между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ. Постановлением от 1 декабря 1999 года N 17-П <1> спор был решен в пользу Президента.
--------------------------------
<1> РГ. 1999. 16 декабря.
С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов могут быть рассмотрены акты как РФ, так и ее субъектов, в том числе те, которые достались им "в наследство" от избранных ранее ОГВ и должностных лиц (см. комментарий к статье 85 Закона).
4.1. Содержание части второй статьи 86 Закона обусловливает обращение к датам принятия и вступления в силу Конституции. В разделе втором "Заключительные и переходные положения" Конституции установлено:
239
"Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.
День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации.
Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями".
Разработчики Конституции не могли не заметить, что данные положения сформулированы недостаточно определенно. Неясно, к какой дате - дню официального опубликования или дню принятия Конституции - относится предписание об одновременном прекращении прежней Конституции. Если прежняя Конституция прекратила действие 12 декабря 1993 года, а это данными положениями допускается, то с 12 до 25 декабря 1993 года в РФ не действовала никакая Конституция. В то же время никакие другие акты, кроме официально опубликованной 25 декабря 1993 года в "РГ" новой Конституции, не прекращали действие прежней Конституции.
Между тем никакой неопределенности в вопросе о дне прекращения действия прежней Конституции не было бы, если бы абзац о дне ее принятия в "Заключительных и переходных положениях" отсутствовал. Указание на то, что Конституция принята 12 декабря 1993 года, содержится на ее титульном листе, под наименованием "Конституция Российской Федерации" в качестве атрибута, как и под наименованием каждого ФЗ указывается дата его принятия Государственной Думой.
Действие прежней Конституции прекращало официальное опубликование новой Конституции. Зачем же тогда было вносить подобную неопределенность? Есть только одно логичное объяснение: чтобы в период с 12 до 25 декабря 1993 года, пока шел формальный подсчет голосов за принятие Конституции, инициатор ее принятия Б.Н. Ельцин мог издать указы по вопросам, для решения которых она требовала принятия ФЗ. Поэтому на момент вступления Конституции в силу уже имелись президентские указы, которые были изданы в целях "приведения законодательства в соответствие с Конституцией".
Позднее президентское нормотворчество в указанный период было "подстраховано" частью второй статьи 86 Закона, которая устанавливает, что проверка конституционности нормативных актов, принятых до "вступления в силу", (а не до "принятия") Конституции, производится Конституционным Судом только по содержанию норм. Поэтому конституционность президентских указов, изданных до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд не проверял ни по форме акта, ни по порядку его принятия, ни с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А ведь именно в этот период были изданы такие важнейшие президентские Указы, как "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней", "О замещении вакантных должностей судей федеральных судов", "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" и др.
4.2. Часть вторая статьи 86 Закона имеет значение для рассмотрения не только президентских указов. Показательно в этом отношении Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>. Им установлено, что Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции ФЗ "О переводном и простом векселе".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
240