"впредь до принятия соответствующего федерального закона", т.е. вместо ФЗ, на основании решений самого Конституционного Суда (см. комментарий к статье 74 Закона).
Таким образом, Конституционный Суд приравнял к ФЗ постановления Государственной Думы об амнистии и нормативные акты Президента, но позволил физическим лицам обжаловать только постановления Государственной Думы об амнистии. Причем если Государственная Дума может принять только одно нормативное постановление, затрагивающее некоторые конституционные права и свободы отдельных граждан - об амнистии, то Президент может издавать нормативные акты по многим вопросам, требующим законодательного решения и затрагивающим конституционные права и свободы всех граждан. И ни один из них частные лица в Конституционном Суде обжаловать не могут. Такие жалобы признавались недопустимыми Определениями КС от
16 января 2007 года N 127-О-О <1>, от 15 июля 2004 года N 266-О <2>, от 20 февраля
2002 года N 23-О <3> и др. Соответственно, недопустимы жалобы на неконституционность положений нормативных актов Правительства, если эти акты изданы во исполнение президентских указов, а не ФЗ (Определения КС от 20 декабря 2005 года N 499-О <4> и от 17 октября 2006 года N 477-О <5>). Судя по Определению от 25 января 2007 года N 87-О-О <6>, КС "устал" это повторять: в ответ на жалобу о неконституционности положений ГК и утвержденных Правительством Правил дорожного движения КС ничего не установил относительно допустимости жалобы на неконституционность этого подзаконного акта.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано. <3> ВКС. 2002. N 4.
<4> В официальных изданиях не опубликовано. <5> В официальных изданиях не опубликовано. <6> В официальных изданиях не опубликовано.
Недопустима также жалоба на нарушение конституционного права решением Конституционного Суда, поскольку фактически она означает обжалование такого решения, не допускаемое статьей 79 (часть первая) Закона. Об этом говорится в Определении от 27 мая 2004 года N 210-О <1>.
--------------------------------
<1> ВКС. 2004. N 6.
7.2. Как установлено в Определении от 4 февраля 1999 года N 18-О <1>, по смыслу статьи 125 и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, а также статей 3, 36, 43, 96 и 97 Закона Конституционный Суд по жалобам граждан проверяет конституционность закона, действовавшего на территории РФ до вступления в силу Конституции, только в том случае, если этот закон был применен в деле заявителя после ее вступления в силу, т.е. после 25 декабря 1993 года, и лишь в связи с соответствующим правоприменительным актом.
--------------------------------
<1> ВКС. 1999. N 3.
Определением от 2 марта 2006 года N 16-О <1> КС установил, что Правила исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию (утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 года N 252), Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утверждены Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 года N 191) и Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утверждено Постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 года N 13-6)
261
"заменяют, по существу, законодательные нормы", и признал, что отдельные их положения "не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 3), и утрачивают силу". Аналогичные установления содержатся также в Определении от 4 марта 2004 года N 138-О, которое признало допустимой жалобу на "законозаменяющие" нормы подзаконных актов советского периода <2>. Тем самым КС снова расширил перечень актов, которые граждане могут в нем обжаловать.
--------------------------------
<1> СЗ. 10.04.2006. N 15. Ст. 1642. <2> РГ. 2004. 16 июня.
Статья 97. Допустимость жалобы
Комментарий к статье 97
1. Статья 97 находится в тесной взаимосвязи со статьей 96 Закона. Обычно они обжалуются или применяются Конституционным Судом совместно. Следует отметить, что жалоба признается недопустимой также в случаях, если заявителем не выполнены общие для всех обращений требования статей 36 - 39 и 43 Закона (см. комментарии к ним).
Если статья 96 (часть 1) Закона фактическим условием допустимости жалобы в КС устанавливает "нарушение" законом конституционного права гражданина, то статья 97 (пункт 1) Закона - "затрагивание" законом конституционного права гражданина. Между тем "затрагивание" не всегда может быть "нарушением" конституционного права.
Поскольку статья 125 (часть 4) допускает жалобу гражданина в КС именно на "нарушение" (не "затрагивание") его конституционного права, одного лишь "затрагивания" положениям закона конституционного права гражданина для признания его жалобы допустимой недостаточно либо такое "затрагивание" должно иметь характер нарушения. Поэтому чтобы жалоба была признана в КС допустимой, гражданин от положения закона должен сначала "пострадать", то есть его конституционное право таким положением закона должно быть предварительно нарушено (обычно решением суда).
Закон не предоставляет частным лицам, в отличие от уполномоченных ОГВ, права требовать подтверждения конституционности нормативного положения, тем более вне связи с конкретным делом. В статьях 96 и 97 Закона говорится о жалобах только на "нарушение" законом прав и свобод. Соответственно, "жалоба о подтверждении конституционности закона", т.е. отсутствие жалобы на закон, является недопустимой.
Определением от 15 июля 2008 года N 400-О-О <1> КС со ссылкой на статьи 96 и 97 Закона подтвердил, что "вопрос о подтверждении того или иного нормативного положения по жалобам граждан Конституционным Судом Российской Федерации рассмотрен быть не может".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
2.1. Нормативный акт (как правило, закон) должен непосредственно затрагивать конституционные права или свободы гражданина. Такая правовая позиция выражена в Определении от 11 января 2002 года N 6-О <1>, которым заявителю было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность положений ФЗ "О семеноводстве" и Закон РФ "О сертификации продукции и услуг": Конституционный Суд установил, что заявитель не занимается определением посевных качеств семян или сертификацией продукции и услуг, а ссылки в решениях судов общей юрисдикции по его делу на нормы этих Законов были обусловлены лишь необходимостью оценки убедительности доводов заявителя.
262
--------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 4.
Как следует из Определения от 18 апреля 2000 года N 50-О <1>, ссылка в решении суда на положение закона не обязательно означает, что она применялась судом к гражданину. Если гражданин обратился в суд не в связи с нарушением его конституционных прав и свобод, а в защиту определенным образом понимаемого им общественного интереса, то нормы законов, обжалуемые им в Конституционный Суд, не могут считаться примененными в его конкретном деле, а его жалоба по смыслу статьи 97 (пункт 2) Закона не является допустимой (Определение от 4 декабря 1997 года N 123-О <2>).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
2.2. Жалоба в Конституционный Суд допустима, если подлежащее применению в конкретном деле положение закона затрагивает именно конституционное право или свободу. Для установления этого требуется достаточно глубокое знание содержания конституционных прав и свобод.
Например, в Конституции право на труд (статья 37) не подкреплено гарантией оплаты труда не ниже прожиточного минимума. Но она подразумевается статьей 7 Конституции, которая характеризует РФ как социальное государство и обязывает его установить "гарантированный" (для выживания) минимальный размер оплаты труда.
Конституционный Суд не обязан рассматривать жалобы в отношении нормативных актов, не затрагивающих конституционные права гражданина, т.е. на нарушение прав, предоставленных только законами (не Конституцией). Например, статья 36 Конституции закрепляет право граждан иметь в частной собственности землю, но не предоставляет право застройки любого участка земли. Она предписывает установление условий пользования землей ФЗ. Поэтому обжалование положения ФЗ, ограничивающего застройку земли (например, сельскохозяйственного назначения), может быть признано допустимым лишь в случае, если такое ограничение делает невозможным целевое или разрешенное использование своего земельного участка и тем самым нарушает конституционное право на землю.
Необходимо иметь ввиду правовую позицию КС "установление льгот - прерогатива законодателя". Например, согласно Определению от 11 мая 2006 года N 187-О <1> закрепление права, выходящего за рамки общеустановленного правового регулирования, является льготой, предоставление которой непосредственно из Конституции не вытекает. Поэтому определение круга лиц, имеющих на нее право, и условий ее предоставления является прерогативой законодателя. Само по себе установление льготного порядка реализации права на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, включая предоставление возможности получения одновременно двух пенсий, не затрагивает прав тех лиц, которые не отнесены законодателем к числу нуждающихся в повышенной социальной защите граждан, пользующихся такой льготой, и не может оцениваться как нарушающее положения Конституции о социальном характере Российского государства, обязанностью которого провозглашены признание, соблюдение и защита являющихся высшей ценностью прав и свобод человека, в том числе в социальной сфере (статьи 2 и 7; статья 39, части 1 и 2).
--------------------------------
<1> РГ. 2006. 4 августа.
Жалоба недопустима, если положение ФЗ ограничивает конституционное право гражданина в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции, т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
263
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Об этом говорится во многих решениях КС.
2.3. Жалоба на нарушение права, конституционно закрепленного лишь в 1993 году, также не отвечает критерию допустимости (Определение от 4 ноября 1996 года N 102-О <1>). Например, Определением от 4 февраля 1997 года N 9-О <2> гражданину было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение его права на личную неприкосновенность заключением под стражу с санкции прокурора, поскольку решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу было вынесено и исполнено в период действия Конституции РСФСР 1937 года, предусматривавшей возможность применения ареста как по постановлению суда, так и с санкции прокурора (сейчас - только по судебному решению).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
Неясность формулировок, понятий, терминологии, а также пробельность закона могут являться основанием проверки конституционности закона по жалобе гражданина лишь при условии, что она приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или может нарушить конкретные конституционные права (Определение от 4 декабря 1995 года N 116-О <1>).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
По мнению КС, если при опубликовании обжалуемого закона были допущены опечатки в тех его нормах, которые не затрагивают интересы заявителя, то его жалоба также недопустима (Определение от 18 декабря 2002 года N 356-О <1>).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
3.1. Заявитель должен документально подтвердить, что положение закона подлежит применению в его конкретном деле. Если заявитель лишь предполагает такое применение, то его жалоба считается недопустимой. Соответствующая правовая позиция выражена в Определении от 13 апреля 2000 года N 164-О <1>. Как следует из правовой позиции, выраженной в Определении от 23 января 2003 года N 15-О <2>, решение суда об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о признании закона недействующим "не является официальным документом, подтверждающим применение обжалуемой нормы в конкретном деле, поскольку указанный судебный акт не разрешает дело по существу, а лишь определяет подведомственность спора".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано. <2> В официальных изданиях не опубликовано.
Если среди обжалуемых заявителем положений не все были применены в конкретном деле, то Конституционный Суд обязан проверить конституционность только примененных в конкретном деле заявителя. Во многих постановлениях Конституционного Суда, принятых по жалобам граждан и организаций, уточняется предмет жалобы с целью признания ее допустимой. В Постановлении от 23 мая 1995 года N 6-П <1> установлено, что жалоба допустима в отношении части закона, если закон подлежит применению в конкретном деле заявителя именно в этой части.
--------------------------------
<1> СЗ. 29.05.1995. N 22. Ст. 2168.
264
3.2. Статья 97 Закона позволяет гражданину не проходить все инстанции, в том числе судебные, которые могут рассмотреть его дело, а обратиться в Конституционный Суд с жалобой, как только завершилось рассмотрение в первой инстанции. Если же решение иного суда обжаловано заявителем в вышестоящую инстанцию и одновременно в Конституционный Суд, то Конституционный Суд толкует это как возможность отстаивать свои права в соответствии с иным законодательством, посредством иного (не конституционного) судопроизводства, и прекращает производство по делу (Постановление от 20 февраля 2006 года N 1-П <1>) либо отказывает в принятии обращения к рассмотрению.
--------------------------------
<1> РГ. 2006. 3 марта.
Тем самым подчеркивается, что должно обжаловаться именно положение закона, а не правоприменительные решения на его основе. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, принятых по конкретному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями (Постановление от 25 апреля 1995 года N 3-П <1>). Но если из приложенных к жалобе материалов нельзя сделать вывод о том, какой закон и как именно будет применен в конкретном деле и может ли это привести к нарушению прав заявителя, закрепленных в положениях Конституции, на которые он ссылается в обоснование своей позиции, то при таких условиях рассмотрение жалобы в Конституционном Суде могло бы предрешать выводы суда общей юрисдикции; Конституция (статьи 118, 125, 126) не допускает подмены судопроизводства по гражданским, административным или уголовным делам конституционным судопроизводством, в том числе и при решении вопроса о том, какой закон и каким образом должен быть применен в деле заявителя. Такая жалоба не отвечает критериям допустимости, установленным статьей 97 Закона (Определение от 1 июля 1998
года N 113-О <2>).
--------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1708.
<2> В официальных изданиях не опубликовано.
Например, Определением от 18 апреля 2000 года N 58-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Алексея Евгеньевича Ефимова на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 186 АПК было установлено, что А.Е. Ефимов как представитель одной из сторон в арбитражном процессе сам не являлся лицом, участвующим в деле, в отношении которого в силу части 2 статьи 186 АПК совершаются предусмотренные данной нормой процессуальные действия. Не представил заявитель и документов, которые подтверждали бы его полномочие обратиться с жалобой в Конституционный Суд от имени коммерческого банка, выступавшего в качестве стороны в арбитражном процессе. Поэтому жалоба А.Е. Ефимова была признана исходящей от ненадлежащего лица и недопустимой.
--------------------------------
<1> СЗ. 22.05.2000. N 21. Ст. 2257.
Согласно Определению от 6 марта 2001 года N 59-О <1>, жалоба гражданина признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле заявителя, затрагиваются его конституционные права, а восстановление нарушенных прав осуществимо лишь посредством конституционного судопроизводства. Из этого следует, что возбуждение в Конституционном Суде производства о проверке конституционности закона возможно тогда, когда права заявителя нарушаются самой нормой закона и заложенный в ней смысл не допускает такого ее истолкования и применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами, при котором права и законные интересы гражданина могут быть защищены и
265