Но уже на следующем этапе в Распоряжении Правительства N 1789-р в разделе III "Система мероприятий по проведению административной реформы" можно обнаружить пункт "Обеспечение административной реформы". В нем, в частности, говорится: "Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой". Таким образом, становится понятно, что в Правительстве осознавали необходимость не просто информирования граждан о проводимых мероприятиях, а борьбы за их понимание и заинтересованность. Тем не менее, ни мне, ни другим исследователям не удалось обнаружить целостной концепции продвижения административной реформы Там же.. Собственно, в данном документе после такого многообещающего введения говорится в основном о важности информирования граждан о ходе административной реформы. Хотя стоит отметить, что в тексте постановления фигурируют и публичные обсуждения как инструмент "информационной и экспертно-методологической поддержки реализации административной реформы". Однако же дальше эта тема никак не раскрывается и не проясняется.
На следующем этапе в рамках "Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы" получили продолжение и определенную проработку элементы, упомянутые в Распоряжении Правительства N 1789-р. Так, в ней снова подчеркивается необходимость взаимодействия с бизнес-сообществом и гражданским обществом и описываются основные "задачи" данного взаимодействия: "вопросы оперативного обмена аналитической информацией, предоставления справочных и статистических материалов, рассмотрения проектов нормативных правовых актов и подготовки заключений на них, а также оптимизации функций контроля и надзора" (хотя стоит сказать, что, формально говоря, это не задачи, а, скорее, некие направления взаимодействия).
Далее в документе описывается стратегия ведения интернет-сайта административной реформы, упомянутого выше. Основными пунктами этой стратегии являются обеспечение оперативной публикации официальных документов; публикация проектов нормативных актов с целью их обсуждения и возможности предложения изменений; обеспечение возможности такого обсуждения в режиме "опрос - ответ" на форумах и другими способами; размещение типового программного обеспечения (по всей видимости, это относится к чиновникам, задействованным в административной реформе). Далее в документе продолжается мысль из предыдущего Постановления о необходимости распространения наилучшего управленческого опыта, но теперь не только в методических пособиях для работников органов власти, но и на данном сайте, на сайтах, посвященных вопросам регулирования государственного управления, а также в СМИ.
Таким образом, это все обнаруженные нормативные акты федерального уровня, в которых бы говорилось о коммуникационном сопровождении административной реформы в целом. Тем не менее, существуют еще несколько видов документов: во-первых, касающиеся отдельного направления или направлений административной реформы, например, по продвижению государственных услуг в электронной форме (набор рекомендаций, выпущенных Министерством связи в 2015 году) Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по информированию граждан о преимуществах получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме // URL: http://egov.ulregion.ru/assets/files/meropriyatiya/pravitelstvo/8/rekomendacii.pdf (Дата обращения: 18.04.2018).. Но в них, как правило, не содержится ничего принципиального нового, скорее, там можно обнаружить некоторую спецификацию общих предложений и требований. Во-вторых, это типовые документы, уточняющие план мероприятий для разных уровней власти, от субъектов федерации до сельских поселений, например, для Тульской области Об утверждении основных направлений действий по реализации административной реформы в тульской области (программы на 2006 - 2010 годы) (с изменениями на: 27.05.2009) // URL: http://docs.cntd.ru/document/801203101 (Дата обращения: 18.04.2018). и для Топкинского района Кемеровской области Об организации информационного и PR-сопровождения административной реформы в Топкинском районе // URL: http://docs.pravo.ru/document/view/11951450/ (Дата обращения: 18.04.2018).. Их мы проанализируем дальше, а пока подведем предварительные итоги.
Во-первых, административная реформа регулируется несколькими основными нормативными актами федерального уровня и нормативными актами территориальных органов власти, о которых писалось выше. Во-вторых, в данных документах содержится понимание необходимости коммуникационного сопровождения государственных реформ, как оно было определено нами в первой главе данной работы. В-третьих, несмотря на это понимание о его развернутой трактовке и применении сказано не много. В-четверых, большая часть того, что написано о продвижении административной реформы, сконцентрирована на информационном сопровождении, то есть обыкновенном информировании. В-пятых, можно сказать, что отсутствует какая-либо единая концепция коммуникационного сопровождения административной реформы, примеры которой мы видели в предыдущем параграфе.
Итак, говоря о документах, определяющих продвижение административной реформы на различных территориях Российской Федерации, необходимо отметить, что они содержат конкретные планы проведения мероприятий. Несмотря на то, что и в федеральных нормативных актах формулировались определенные планы, их формулировки были более размытыми. Здесь же, на примерах Тульской области и Топчинского района Кемеровский области, мы видим набор конкретных мероприятий с конкретными сроками; как правило, в документах говорится о PR-мероприятиях и информационном сопровождении.
Основными из них являются создание отдельных страниц на сайтах соответствующих администраций, посвященных ходу административной реформы на данной территории; проведение "круглых столов" с привлечением экспертов, бизнесменов и заинтересованных граждан; создание "горячих линий" по вопросам административной реформы. Если для Топчинского района список практически исчерпывается данными мероприятиями, то для Тульской области список сформирован значительно больше. Разумно предположить, что это связано с особенностями территорий, их размерами и, естественно, бюджетами. Так, в постановлении администрации Тульской области можно обнаружить такие меропрития, как пресс-конференции, брифинги, выступления членов администрации по курируемым ими вопросам административной реформы, пресс-туры на объекты пилотных проектов, выпуск пресс-релизов, создание рубрики на телеканале "ТВЦ-Тула", организация конкурсов среди СМИ области на лучшее освещение административной реформы, проведение обучающих семинаров для журналистов и некоторые другие.
Мы видим достаточно внушительный список, в который включены уже не только информирующие, но и обучающие мероприятия. С одной стороны, это значительный шаг вперед и приближение к идеям, описанными нами во втором параграфе первой главы. Но с другой стороны, поиск не позволил установить, проводились ли все эти мероприятия в реальности. Мы можем предположить несколько объяснений: возможно, тогда не все тульские СМИ имели свои сайты, и поэтому информация не сохранилась; возможно, мероприятия проводились, но были недостаточно яркими, чтобы о них писать; и, наконец, возможно, что мероприятия либо не проводились вообще, либо проводились частично.
Хотя документ с сайта Минэкономразвития 2008 года публикации Административная реформа и проблемы государственного управления // URL: http://aisup.economy.gov.ru/pubportal/downloadfile?uuid=pprtdco2k03380000hrbladpptpei1h0 (Дата обращения: 18.04.2018). сообщает нам, что некоторые из них действительно проводились. Также из этого документа можно узнать, что планы мероприятий, подобные описанному выше, утверждались и, соответственно, проводились далеко не во всех регионах страны; с чем это связано - непонятно.
Таким образом, подводя итоги можно сказать, что административная реформа в Российской Федерации изначально не обладала полноценной коммуникационной стратегией. Впоследствии были законодательно оформлены некоторые элементы коммуникационной стратегии, определенные мероприятия, которые определялись как "информационное и PR-сопровождение", но данные мероприятия на федеральном уровне Административная реформа: итоги 2009 года и проекция на будущее // URL: https://ria.ru/press_video/20091215/199442434.html (Дата обращения: 18.04.2018). проводились очень разрозненно и непланомерно. Начиная с уровня субъектов федераций, мы наблюдаем спецификацию коммуникационных мероприятий, формальное увеличение их количества и разнообразия, мы можем наблюдать даже зачатки некого качественный переход от информирования к обучению, но оценить его эффективность представляется затруднительным в рамках данной работы.
По данным опроса Левада-центра в 2004 году, 50% граждан либо не ожидали ничего от реформы, либо ожидали плохого, а 26% вообще не слышали об административной реформе А. Голов: массовое восприятие происходящих в России реформ: 2001-2004 // URL: https://www.levada.ru/2004/06/15/a-golov-massovoe-vospriyatie-proishodyashhih-v-rossii-reform-2001-2004/ (Дата обращения: 18.04.2018).. Возможно, поэтому на втором этапе реформы в законодательных актах уделялось больше внимания коммуникационной составляющей. К тому времени реформа шла уже больше 3 лет, состав Правительственной комиссии успел много раз поменяться; реформа успела потерять свой первоначальный "политический импульс", обещанный Президентом Путиным. К началу третьего этапа реформа шла уже 8 лет и во многом распалась на направления, на некоторых из которых и было сконцентрировано коммуникационное внимание, ключевым из которых было предоставление государственных услуг в электронной форме. Если рассматривать уровень доверия к Правительству Российской Федерации как один из показателей эффективности коммуникационного сопровождения административной реформы, то стоит признать, что на протяжении всех лет он остается стабильно низким Доверие россиян институтам власти и общества // URL: https://www.levada.ru/2011/11/24/doverie-rossiyan-institutam-vlasti-i-obshhestva/ (Дата обращения: 18.04.2018)..
Значительная часть специалистов оценивают реформу как неудачную, хоть и обладающую некоторыми достоинствами Гельман В.Я., Стародубцев А.В. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов // Полития. - 2014. - № 4. - С. 20.. У нас нет возможности сказать, насколько в этом печальном результате виновато отсутствие коммуникационной кампании. Как отмечалось выше, с одной стороны, люди не очень понимали, как именно происходит реформирование государственного аппарата и какая им от этого польза; но с другой стороны, совершенно понятно, что коммуникация не может решить проблем реформы, если эти проблемы лежат не в коммуникационной плоскости, а именно так и обстояло дело в России Там же, С. 22.. Однако же мы предполагаем, что планомерное качественное коммуникационное сопровождение административной реформы могло позволить решить проблемы с непониманием ее целей гражданами, с продвижением новых форм взаимодействия с государственными органами и с общим представлением о реформе как чем-то необходимым и важных для самих граждан.
Сравнивая административную реформу в России с реформами в Боснии и Герцеговине и Болгарии, можно увидеть определенные сходства: все они являются либеральными, они направлены на оптимизацию работы государственных органов. Но на уровне коммуникации явными становятся различия между ними: во-первых, реформы в западных странах обладали коммуникационной стратегией, вписанной в общий план реформ, во-вторых, они использовали более широкий набор средств, технологий коммуникации для достижения стоящих перед ними целей, в-третьих, коммуникация являлась не просто дополнением, а неотъемлемой частью плана реформ (естественно, все эти три особенности взаимосвязаны).
Таким образом, несмотря на определенные сходства, мы видим больше различий формального и содержательного характера между описанными реформами в Российской Федерации и в Боснии и Герцеговине и Болгарии. Принимая во внимание все отличая стран и их социально-экономических и политических контекстов, а также общие трудности подобного сравнения, мы должны признать, что подход, практиковавшийся в двух этих европейских странах, выглядит более рациональным и эффективным, чем подход, практиковавшийся в России.
Заключение
Таким образом, нами была описана государственную реформа как политический феномен и политологический концепт, а также как объект коммуникационного сопровождения; были изучены основные теоретические модели и наработки в этой области; были исследованы и проанализированы технологии коммуникационного сопровождения государственных реформ, применявшиеся в Боснии и Герцеговине в 2002-2005 годы, Болгарии в 2005-2007 годы и Российской Федерации в 2003-2018 годы; было проведено сравнение зарубежного и отечественного опытов коммуникационного сопровождения государственных реформ.
Подводя итог, можно сказать, что основной технологией и основным принципом коммуникации в ходе реформ является простое распространение информации, притом, что государства в принципе не всегда считают нужным как-либо продвигать реформу. Иногда реформаторы осознают существование разных групп интересов и групп общественности, с которыми необходимо по-разному работать, но чаще всего это вызвано необходимостью прохождения проекта реформы через бюрократические препятствия и политических оппонентов реформаторов по власти.
В настоящее время существуют теоретические подходы, объясняющие, как нужно продвигать реформы. Ключевыми принципами для них являются двухсторонняя коммуникация, клиенто-, стейкхолдероориентированность, вовлечение граждан в диалог и планомерная долгосрочная работа по изменению их знаний, аттитюдов и образцов поведения.
Говоря о том, как можно дополнить рассмотренную нами теоретическую модель продвижения реформ стоит отметить два значимых момента. Во-первых, в данной модели мало внимания уделяется имиджу государства и правительства, которые являются субъектами коммуникации и, как правило, инициаторами реформ. Можно предположить, что низкая оценка гражданами качества государственного управления, низкая степень доверия к государственным институтам способна нанести вред коммуникационным усилиям государства при продвижении реформ. Предполагается, что проблема построения более положительного имиджа должна решаться в ходе продвижения реформ: государство меняет способы работы на более эффективные и становится лучше в глазах общественности, но это не обязательно будет происходить именно так. Следовательно, отдельное внимание нужно уделить вопросу о доверии граждан к институтам государственной власти и попыткам построить имидж более эффективного, прозрачного и открытого государственного управления. Второй момент заключается в создании некоего бренда реформы, особенно, если эта реформа включает в себя большое количество преобразований, как было в случаях Боснии и Герцеговины и России. Имплицитно эта проблема решалась в Боснии и Герцеговине, так как был создан специальный комитет, использован нейминг, в ивентах применены узнаваемые обобщающие образы. Но отдельно проблема создания имиджа не ставилась, хотя нам кажется, что это может оказать плодотворное влияние на успех продвижения: благодаря бренду набор реформ может восприниматься целостно и понятно. Так что этот вопрос требует дальнейшего изучения и разработки.