В агентстве разработали список мифов и фактов, озаглавленный "Теперь справедливо", в котором они обращались к главным сомнениям налогоплательщиков. Были разосланы более 15 тысяч персонализированных писем бизнесменам и бухгалтерам, за которыми, по возможности, следовали групповые встречи. На них обсуждались конкретные преимущества, которые получали данные предприятия от новой налоговой системы. По большому счету, реформаторы преследовали те же цели, что и с выпуском документальных фильмов, но работали с людьми на другом уровне: руководители предприятий и бухгалтеры, таким образом, становились вторичной группой, которая могла оказывать непосредственное влияние на других граждан страны. Так, гражданин получал месседж: "Если бухгалтера и владельцы предприятий с уважением относятся к новой системе сбора налогов, то и я могу к ней относиться с доверием".
Для NRA был создан новый веб-сайт со всей информацией и возможностью оставить вопросы, который существует и по сей день National Revenue Agency web-site // URL: http://www.nap.bg (Дата обращения: 18.04.2018).. Звонящие по оставленному на сайте номеру попадали в колл-центр, в котором работало 50 человек, отвечавшие на все вопросы о налогах и агентстве.
NRA использовало и ТВ-рекламу с практической информацией для разных групп: в одних роликах изображались семьи, которым объясняли, как правильно оформлять налоговую декларацию, как подавать отчетность и проходить все процедуры; в других - бизнесмены и бухгалтеры, которые должны были знать особенности новой налоговой системы. Были и ролики другого характера, в которых, например, изображался молодой человек, заполняющий налоговую декларацию онлайн и попивающий пиво. Таким образом агентство подчеркивало, насколько новые процедуры отличаются от старого "бюрократического ада". После наводнений 2007 года November 30, 2007 - Floods in Turkey, Greece, Bulgaria // URL: https://modis.gsfc.nasa.gov/gallery/individual.php?db_date=2007-11-30 (Дата обращения: 18.04.2018). была запущена серия роликов, в которой показывались масштабы разрушений и объяснялось, что восстановление невозможно без налоговых поступлений. Каждый год выходило небольшое развлекательное видео, в котором показывался и награждался крупнейший налогоплательщик страны. Можно сказать, что людей стимулировали изменить поведение (и поддерживать его) на нескольких уровнях, используя как рациональные, так и эмоциональные аргументы, варьировавшиеся от чувства патриотизма до повышения самооценки.
Представители агентства регулярно проводили брифинги и пресс-конференции (чего в предшествующих двух службах никогда не делали), на которых рассказывали об этапах внедрения изменений, успехах и проблемах на пути преобразования налоговой системы. Мероприятия активно освещались прессой и позволяли доносить до общественности то, чего не доносили ролики и сайт. Здесь, как и в Боснии и Герцеговине, работа со СМИ позволила обеспечить больший охват для коммуникации и подчеркнуть месседжи о прозрачности и эффективности новой службы и, таким образом, отстроиться от предыдущих служб.
К концу 2007 года осведомленность граждан о деятельности NRA повысилась до 80%, что превысило осведомленность о деятельности Министерств финансов, Экономики, Труда и Национального банка. Доверие к агентству среди корпораций удвоилось Sina Odugbemi, Thomas Jacobson. Governance Reform under Real-World Condition. - Washington D.C.: The World Bank, 2008. - P. 417.. Собираемость налогов возросла на 54%, что можно считать и заслугой коммуникации NRA.
Анализируя коммуникационную кампанию, стоит отметить, что в ней использовался гораздо более широкий набор средств коммуникации, чем в случае Боснии и Герцеговины: от информационных листов до необычных ТВ-роликов. Было активнее и использование современных технологий: интранет, веб-сайт, рассылки по электронной почте. Интересным является и использование персонализированных сообщений во внутренней и внешней коммуникации. В отличие от предыдущего кейса, средства организации и поддержания диалога носили скорее инструментальный, чем принципиальный характер, то есть использовались не столько, как важный этап вовлечения людей в обсуждение реформы, сколько, как средство обратной связи для корректировки коммуникационной деятельности. Но, тем не менее, кампания была эффективной.
Обобщая написанное о реформах в Боснии и Герцеговине и Болгарии, необходимо сказать, что обе они проводились при поддержке международных организаций и это кажется важным фактором передачи полезного опыта. Обе кампании совмещали информирование граждан с обучением и просвещением, налаживанием диалога и адресацией потребностей конкретных групп.
По своему характеру реформы в Боснии и Герцеговине носили структурно более глобальный характер. Дело не только в том, что реформ было больше, а в том, что многие из них были направлены на изменение отношения к одному из основных институтов общества - предпринимательству и его агентам. Они, таким образом, затрагивали культурный аспект восприятия реформ и успешно с ним справились. Реформа в Болгарии так же была направлена на изменение отношения к институту - налогообложению, но, на наш взгляд, это не затрагивало коренных представлений болгар о правильном устройстве общества.
В Боснии и Герцеговине практически не использовались современные информационно-коммуникационные технологии, а в Болгарии использовались практически все доступные на тот момент. Но нам кажется, что принципиально важным является подход, метод, в русле которого проводились коммуникационные кампании - это уважению к людям, к их взглядам и интересам, и попытка работать с ними, не навязывая, а показывая преимущества, которые они получают от реформ; вовлечение граждан в диалог, чтобы подчеркнуть, что их мнение ценно для государства и что их мнение будет услышано. Полагаем, это и является главными современными технологиями коммуникационного сопровождения реформ.
В следующем параграфе мы попытаемся выяснить, какие технологии коммуникации институт государственной власти со значимыми группами общественности использовались и / или используются в России, в чем состоят сходства с зарубежным опытом и отличия от него.
2.2 Отечественный опыт коммуникационного сопровождения государственных реформ
В данном параграфе мы проанализируем отечественный опыт коммуникационного сопровождения государственных реформ на примере административной реформы, начавшейся в 2001 году и продолжающейся в разных формах и по сегодняшний день.
Наш выбор обусловлен несколькими причинами. Во-первых, административная реформа - это одно из наиболее масштабных преобразований российского государства за последние годы, как по срокам (уже больше 17 лет), так и по количеству и качеству формальных изменений. Во-вторых, административная реформа подразумевала (и подразумевает) "повышение информационной открытости" и повышение качества коммуникации между органами власти и обществом. Исходя из последнего, разумно было бы ожидать, что это должно отразиться и на продвижении самой реформы, но об этом будет сказано подробнее далее.
Для начала разберемся с тем, что вообще из себя представляет административная реформа. Административная реформа, то есть реформа системы государственного управления, была начата в 2003 году после подписания Президентом Путиным соответствующего указа (Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах") Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // URL: http://base.garant.ru/186148/ (Дата обращения: 18.04.2018). и принятия постановления Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_43628/ (Дата обращения: 18.04.2018).). Многими исследователями отмечали, что реформа выглядела как одна из главных задач, стоявших перед главой государства на тот момент В поисках достоинств: смысл и логика административной реформы // URL: http://www.strana-oz.ru/2004/2/v-poiskah-dostoinstv-smysl-i-logika-administrativnoy-reformy (Дата обращения: 18.04.2018).. Можно предположить, что это действительно так, ведь концепция реформы частично была озвучена в Послании Президента Федеральному собранию, которое можно оценивать как некоторую декларацию о намерениях кандидата на пост Президента РФ.
Основными задачами реформы были ограничение вмешательства государства в экономику и сокращение функций государственных органов Огнева В.В. Реформа государственного управления в современной России: в поисках новой модели // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. - 2012. - №7 (126). // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/reforma-gosudarstvennogo-upravleniya-v-sovremennoy-rossii-v-poiskah-novoy-modeli (Дата обращения: 18.04.2018).. В определенном смысле, административная реформа в Российской Федерации очень похожа на набор реформ в Боснии и Герцеговине, о которых мы писали в предыдущем параграфе: их связывает и характер преобразований, и время проведения.
Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р была одобрена "Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах // URL: http://base.garant.ru/188767/53f89421bbdaf741eb2d1ecc4ddb4c33/ (Дата обращения: 18.04.2018).. Ее целями были повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, выделенных в особый вид деятельность на предыдущем этапе реформы, достижение которых становилось содержанием отдельного направления внутри реформы - "Стандартизация и регламентация" Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопросы государственного и муниципального управления. --2014. - №1. // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kachestvo-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-uslug-usiliya-i-rezultaty-administrativnoy-reformy (Дата обращения: 18.04.2018). (о других направлениях далее будет написано подробнее).
Следующим решением, описывающим продолжение имплементации административной реформы, было утверждение распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. №1021-р "Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы" Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р (ред. от 28.08.2012) "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции" // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115467/ (Дата обращения: 18.04.2018).. Собственно, цели данного этапа видны из названия соответствующего документа - это снижением административных барьеров и продолжение курса на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
Именно в рамках этого документа были окончательно сформулированы основные направления административной реформы, а именно: "Стандартизация и регламентация услуг", "Предоставление услуг", "Межведомственное взаимодействие при предоставлении услуг", "Многофункциональные центры предоставления услуг, "Направления по повышению доступности услуг в различных сферах", "Открытое правительство", "Выдача, выпуск и обслуживание УЭК" Направления административной реформы // URL: http://www.admreforma.ru/page/napravleniya-administrativnoi-reformy (Дата обращения: 18.04.2018).. Также выделяют "центральные направления" совершенствования системы государственного управления: "Снижение избыточного государственного регулирования", "Повышение качества государственных услуг", "Повышение эффективности органов власти", "Повышение информационной открытости" Административная реформа в России (государственное управление) // URL: http://ar.gov.ru/ru/o_reforme/index.html (Дата обращения: 18.04.2018).. Можно сказать, что это некие метанаправления, которые являются объединяющими для других направлений.
На данный момент последним на федеральном уровне решением, которым регулируется административная реформа, является Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // URL: https://rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html (Дата обращения: 18.04.2018)., который стал частью так называемых "майских указов". В нем сформулированы целевые значения, которые должны быть достигнуть к 2018 году. К тому же, существует множество нормативных документов на самых разных уровнях власти: от сельских поселений до субъектов федерации, которые раскрывают особенности проведения мероприятий административной реформы на данных территориях. Это связано с тем, что внедрение реформы на разных уровнях проходило в разное время и с разной скоростью.
Таким образом, можно видеть, что административная реформа базировалась и базируется на нескольких основных федеральных нормативных документах и на многих нормативных документах территориальных органов власти. Административная реформа состоит из множества масштабных направлений, поэтому стоит отметить, что когда говорят об этой реформе, то подразумевают значительное количество разнообразных изменений на разных уровнях власти, проходивших в разное время, то есть административная реформа - это объединяющее понятие для набора реформ, целью которых было и является улучшение функционирования органов государственной власти на всех уровнях, включая муниципальный (хоть органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти).
Теперь перейдем к рассмотрению и анализу коммуникационной составляющей административной реформы. По большому счету, для нас не так важно, рассматривать ли какое-то отдельное направление реформы или реформу в целом. Нам интересны сами коммуникационные кампании. Естественно, кампания сильно зависит от объекта, на продвижение которого она работает. Но для нас принципиальным является отнесение этого объекта к классу реформ, то есть обладание административной реформы сущностными чертами реформ как таковых. Это именно то, что мы исследуем в данной работе.
Так, нами не было найдено в документах, описывающих и регулирующих первый этап административной реформы, никаких упоминаний о необходимости какого-либо коммуникационного сопровождения проводимой реформы. Однако, по всей видимости, определенные усилия по продвижению реформы предпринимались: например, в конце 2005 года был создан сайт административной реформы - http://ar.gov.ru/ru/index.html. По сути, он был создан уже ближе к концу первого этапа и началу второго. Исследователями сайт характеризовался как "достаточно формальный" и "направленный на информирование… не граждан, а представителей органов власти" Административная реформа в Российской Федерации. Материалы "круглого стола" аспирантов и студентов Российского университета дружбы народов // URL: http://grachev62.narod.ru/Grachev/vestnik_2008_5.html (Дата обращения: 18.04.2018).. Собственно говоря, с 2008 года, когда были высказаны эти замечания, практически ничего в содержательном и визуальном отношении не изменилось: сайт выглядит достаточно старо и наполнен обычным для государственного сайта контентом, написанным скупым чиновничьим языком.