Таким образом, среди исследователей разных отраслей российской правовой системы формулируется запрос на разработку конституционалистами системы критериев разграничения правового и неправового законов как метода оценки отраслевого законодательства.
1.2 Признаки правового и неправового законов в науке конституционного права
Систематизированная комплексная конституционно-правовая концепция правового закона в Российской Федерации не выработана. В науке конституционного права крайне немногочисленное количество научных работ посвящено именно поиску ответа на вопрос, по каким критериям законы допустимо признавать правовыми, а какие -- нет.
В работе Н.С. Бондаря, А.А. Джагаряна «Сильное местное самоуправление -- сильное государство: история и современность» проиллюстрирована проекция социологической теории права на конституционно-правовые институты: правовой характер законов определяется конкретизированными представлениями о справедливости, учитывающих социокультурные «традиции, обычаи и нравственно-этические правила». Однако, по мнению авторов, такие представления должны быть выражены «в соответствии с Конституцией и законом». То есть, во-первых, только тот закон, который не только соответствует Конституции, но и другому закону, будет признаваться правовым. И во-вторых, если не определиться с формой, в которой будут конкретизированы представления о справедливости, данная концепция приведет к произволу.
Согласно позиции Н.В. Витрука, основанной на теории юснатурализма, «правовая конституция означает адекватное воплощение в конституции принципов свободы, справедливости, равенства, общечеловеческих идеалов и ценностей». Проецируя данный подход на закон, можно прийти к выводу: только тот закон, который отвечает вышеуказанным идеалам и ценностям, и является правовым. Однако неизмеримо широкий смысл термина «свобода», неконкретизированность того, какой именно набор идеалов является общечеловеческим, и отсутствие уточнения в вопросе о том, между кем или чем правовой закон обеспечивать обеспечивать равенство, не позволяет создать систему критериев разграничения правовых и неправовых законов.
Г.А. Жилин считает, что критерием разграничения правовых и неправовых законов должны выступать «конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов Федерации дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также конституции (уставы) этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам». Кроме того, Г.А. Жилин указывает, что критерии подразделения законов на правовые и неправовые должны «находить выражение в нормах действующего права, выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя». Такой позитивистский подход смешивает понятия правомерность и законность, но проясняет, в каких источниках искать критерии правомерности закона, а также дает ориентацию на то, что критерии правомерности скрыты в Конституции Российской Федерации.
А.О. Маслов указывает, что «законы, одобряемые и поддерживаемые в обществе, соответствующие правам и свободам, нашедшим свое закрепление в Основном Законе государства, являются правовыми, а те, что не соответствуют, не одобряются и негативно воспринимаются априори, -- неправовыми». При этом А.О. Маслов не поясняет, что значит для закона соответствовать конституционным правам и свободам. Кроме того, не ясно, кто должен воспринять закон негативно, чтобы он стал неправовым.
М.Г. Вилова под правовым законом понимает закон, соответствующий принципам права, указывает на то, что только правовой закон обеспечивает беспристрастность судьи и качество правосудия. Ученый считает, что только правовой закон помогает судье выступать «беспристрастным наблюдателем» и формировать «справедливое внутреннее убеждение в отношении конкретного спора». При этом не уточняется, где сформулированы сами принципы права, однако выражается огромная значимость их определения для разграничения правового и неправового законов.
А.А. Ливеровский воспринимал право как развивающуюся во времени меру свободы и справедливости, выраженную в совокупности принципов -- конституционных положений о правах и свободах человека и гражданина, которые являются базовыми для нашей конституционной модели. Данные положения определяют смысл, содержание и применение законов, поэтому с ними сравнивает Конституционный Суд Российской Федерации действующие законы, исключая своим решением неправовые законы из системы законодательства.
Многообразие и поляризация изложенных научных позиций в очередной раз подтверждает тезис о том, что универсальное определение права отсутствует. Поэтому и критерии правомерности в науке конституционного права совершенно разные. Следовательно, синтез вышеуказанных научных позиций не приведет к непротиворечивой, комплексной системе критериев разграничения правовых и неправовых законов. Таким образом, в качестве основы конституционно-правовой системы разграничения правовых и неправовых законов необходимо взять такой критерий, который бы усматривался всеми исследователями-конституционалистами. Например, конституционно-правовые ценности. Несмотря на то, что комплексная научная конституционно-правовая концепция правового закона не разработана, в обязательных для российского законодателя конституционно-правовых актах существует комплекс норм, ограничивающих дискрецию законодателя и устанавливающих смысл законодательного регулирования. Поэтому в настоящей работе в качестве источников критериев разграничения правовых и неправовых законов взяты именно источники права, а не доктринальные представления о справедливости, разумности и свободе. Концепции, признаки, критерии и стандарты, указанные в первой главе настоящего исследования, являются теоретическими, изложенными в правовой доктрине, не обладают статусом регулятора общественных отношений, их невозможно использовать как источник права.
2. Разграничение правовых и неправовых законов в российской правовой системе
2.1 Принципы разграничения правовых и неправовых законов в российской правовой системе
Чтобы указать участникам законотворческой деятельности, каким требованиям должен соответствовать закон в правовом государстве, необходимо обосновать позиции по следующим вопросам:
1. В каком источнике закреплены данные критерии?
2. Чем обосновывается юридическая обязательность данной системы для участников законотворческой деятельности?
3. Ради обеспечения каких ценностей законодатель обязан ограничить свою власть?
Система критериев разграничения правовых и неправовых законов в Российской Федерации будет действенной, если она однозначно отвечает на вышеуказанные вопросы, а также предлагает такие признаки правового закона, которые не зависят от субъективного усмотрения участников законотворческой деятельности.
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации она обладает высшей юридической силой, соответственно, Конституция носит учредительный характер: именно она создает в российской правовой системе органы, наделенные правом законодательной инициативы, принятия законов, одобрения законов, их подписания и опубликования.
Кроме того, Конституция является инструментом, ограничивающим государственную власть, в том числе и законодательную. Таким образом, Конституция определяет компетенцию участников законотворческого процесса, устанавливает для них пределы дозволенного поведения в процессе принятии законов, а также позитивные обязанности и цели осуществления своей власти.
В силу ч. 4 ст. 15 Конституции, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соответственно, любой закон в Российской Федерации должен соответствовать Конституции, а также тем обязательствам, которые Российская Федерация приняла на себя на основании международных договоров. Эти нормативные правовые акты можно принять в качестве источников системы критериев.
Более того, согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российская Федерация является правовым государством, а на основании ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Часть 1 статьи 17 Конституции обязывает Российскую Федерацию признавать, а также гарантировать права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Конституция носит ориентирующий характер, хотя данное утверждение требует отдельного исследования. Закрепленные в ней нормы-принципы устанавливают вектор законотворческой деятельности, следовать которому - обязанность всех участников законотворческой деятельности. Статья 2 Конституции закрепляет за правами человека юридически обязательный статус высшей ценности. Иными словами, законодатель не может отдавать предпочтение повышению эффективности и удобства государственного управления за счет снижения возможности реализации человеком его прав и свобод. И если общепризнанным принципом международного права или нормой международного права установлены стандарты, которым должен отвечать закон в правовом государстве, то закон, не соответствующий этим стандартам, не может признаваться правовым законом в правовом государстве. То есть стандарты правового закона в правовом государстве, выявленные в практике международных органов по защите прав человека и обеспечению верховенства права обязательны для российского законодателя.
Таким образом, закон как продукт деятельности государственных органов в правовом государстве, должен соответствовать требованиям Конституции, международных договоров Российской Федерации, общепризнанных принципов международного права, в какой бы форме эти требования ни были выражены, будь то в форме норм-ценностей, норм-принципов, актов официального толкования.
Парадоксально, но требования к правовому характеру законов неоднократно были изложены в позициях Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека и Совета Европы посредством деятельности Европейской комиссии за демократию через право. Требования к правовому характеру законов можно выявить и путем толкования Конституции. Но, видимо, они сформулированы недостаточно понятно для российского законодателя. В целях остановки «взбесившегося принтера» стоит напомнить о релевантных требованиях к правовому характеру законов в Российской Федерации. Для начала исследуем практику Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека и Венецианской комиссии, а затем прочитаем Конституцию в той части, в которой до сих пор не сформулированы позиции вышеуказанных органов.
2.2 Требования к правовому характеру законов в практике Конституционного Суда Российской Федерации
Согласно ст. 6 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных органов и должностных лиц. Конституционно-правовой смысл норм, конституционно-правовое толкование норм, выраженные в позициях Конституционного Суда РФ, являются общеобязательными. На основании ст. 94 Конституции Федеральное Собрание является представительным законодательным органом Российской Федерации. 11 ноября 2008 года Конституционный Суд РФ принял определение 556-О-Р, согласно которому действия участников правоотношений должны соответствовать выявленному Конституционным Судом РФ конституционно-правовому смысл норм. Таким образом, если опустить анализ того, насколько правомерно Конституционный Суд РФ сам себя наделил дополнительными полномочиями, то выявленные Конституционным Судом РФ требования к тому, каким критериям должен соответствовать закон в Российской Федерации, обязательны и для законодателя.
На основании анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ можно сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ устанавливает в российской правовой системе огромное количество признаков нормы закона, только при наличии которых она является допустимой в правовом государстве. Колоссальное количество решений Конституционного Суда определяют границы дискреции законодателя, хотя бы Конституционный Суд РФ в мотивировочной части не указывает, на основании каких критериев он приходит к выводу о том, что определенное решение законодателя было принято в рамках его дискреции. При этом законы, принимаемые в Российской Федерации, далеки от идеалов правового государства: они перегружены избыточными нормами, наполнены неясными формулировками и зачастую лишь ущемляют возможности для реализации прав человека и гражданина вместо создания условий их наилучшего и наиболее полного осуществления без нарушения прав и свобод других лиц.
1. Норма закона должна быть формально определенной. Это значит, что каждый необходимый для применения на практике элемент нормы закона нашел свое отражение в тексте закона, а также возможно указать конкретную формулировку закона, которая описывает характеристики искомого элемента правоотношения.
2. Норма закона должна быть точной. Регулируя поведение людей, закон должен указать и субъект юридически значимых действий, и то, какую деятельность он совершает, и юридически значимый результат данной деятельности. Если закон не уточняет хотя бы один из этих моментов, то он является недостаточно точным и, соответственно, неправовым.
3. Норма закона должна быть четкой. Четкость -- это степень детализации описания тех действий, которые должен совершит участник правоотношений, чтобы его поведение было правомерным, а также степень детализации описания признаков самого участника правоотношений и юридически значимого результата его деятельности.
4. Норма закона должна быть ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения. Обеспечить ясность -- значит изложить закон таким языком, который будет понятен участникам правоотношений, поведение которых он регулирует. Ясность означает неперегруженность терминами, отсутствие терминологической путаницы, наличие дефиниций у используемых терминов, отсутствие логических и грамматических ошибок.
5. Норма закона не может содержать такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. То есть, если закон является правовым, то, действуя в соответствии с установленным им регулированием, участники правоотношений в итоге обязательно приходят к реализации своего права или обеспечению своей свободы. Если Конституцией и нормами международного права установлены пределы реализации права, а также ограничения каких-либо аспектов реализации данного права, то законодатель по данным аспектам не вправе ввести иные ограничения данного права.
6. Норма закона должна обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов. Правовой закон может разграничивать очередность удовлетворения частных и публичных интересов, но в качестве итогового результата предусматривает удовлетворение частных, равно как и публичных, интересов.
7. Закон должен устанавливать разумный баланс частных и публичных интересов субъектов правоотношений. Правовой закон не может удовлетворять какой-либо интерес полностью за счет ущемления другого интереса. Но при этом разумным будет такой баланс интересов, который обеспечивает публичные, общезначимые блага без значительного ущерба правам и свободам частных лиц.