Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организациям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компетенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запрещено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является запрещенным, он может быть аннулирован по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граждан.
Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, допускается только в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления. В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неиспользования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, они подлежат возврату в бюджет.
По действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулярно возникают споры о том, произведена или нет соответствующая компенсация по закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходимая компенсация или нет.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
Текущие расходы местного бюджета не могут
превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не
может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи
из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из
источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на
финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть
использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение
муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета
могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных
ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения
кредитов у кредитных организаций.
1.3 Среднесрочная перспектива и
бюджетное планирование
Все страны - за немногими исключениями - принимают бюджет на один год вперед. Это, правда, не означает, что бюджет нужно готовить и формировать именно в этой краткосрочной перспективе. Напротив, необходим обзор доходов и расходов бюджета в перспективе более длительной. Опыт стран - членов ОЭСР свидетельствует, что наиболее приемлемым и разумным будет период, охватывающий ближайший бюджетный год плюс два или, возможно, три последующих года. Как правило, бюджет формируется, исходя из трехлетней перспективы. Есть несколько причин, обусловивших такую необходимость.
Во-первых, ранее уже были приняты решения, которые влияют на доходы и расходы бюджета. В процессе работы над бюджетом принимаются новые решения о налогах и программах расходов, которые оказывают малое влияние - или вообще не оказывают никакого - на первый бюджетный год, но с полной силой скажутся на госбюджете год или несколько лет спустя. Подобные отложенные эффекты должны учитываться в бюджетном процессе.
Во-вторых, со временем изменяются общественно-экономические предпосылки. Уровень занятости и динамика цен меняются год от года, а это влияет на доходы и расходы госбюджета. Важно учитывать эти факторы в бюджетной работе.
В-третьих, если неблагоприятное развитие событий в будущем просчитывается заранее, есть время предпринять корректирующие меры, чтобы избежать этих трудностей. Как с политической, так и с технической точек зрения трудно быстро ввести ограничения в виде снижения расходов государства и роста налоговых поступлений. А вот быстро снизить доходы государства и увеличить его расходы с политической точки зрения очень легко. Чтобы иметь возможность контролировать развитие бюджета, правительство должно хорошо представлять себе, как будет развиваться бюджет, исходя из уже принятых решений, а, возможно, и с учетом затрат на имеющие высокий приоритет реформы, по которым еще не принято решение.
Преимущество работы с бюджетной перспективой, рассчитанной на несколько лет, состоит в том, что правительству не обязательно решать непопулярные, но приоритетные задачи, исходя из ограниченных ресурсов только одного ближайшего бюджетного года. При одногодичной перспективе существуют только альтернатива принять или отвергнуть предложение, означающее рост расходов. В многолетней перспективе есть уже возможность исключить предложение из программы ближайшего бюджетного года, перенеся его осуществление на более поздний срок. Недостатком является то, что будущее бюджетное пространство оказывается связанным уже на раннем этапе - это сокращает свободу действий правительства на случай непредвиденного хода общественно-экономического развития и необходимости удовлетворить вновь возникшие насущные потребности.
Все страны Западной Европы, входящие в Европейский Союз, работают со среднесрочной бюджетной перспективой. Это необходимо для своевременной адаптации бюджетной политики в целях ее соответствия общим требованиям. Кроме того, они должны ежегодно представлять Европейской комиссии трехлетнюю программу стабильности и роста.
Среднесрочное бюджетное планирование - это процесс подготовки государственного бюджета, рассчитанный на несколько лет (как правило, на 3-5 лет), который состоит из:
Ø иерархически организованного плана подсчетов совокупных ресурсов, доступных для осуществления государственных расходов, согласующегося с условиями макроэкономической политики;
Ø подсчета (методом «снизу вверх») стоимости исполнения приоритетных стратегических задач, как уже существующих, так и новых;
Ø механизма, допускающего последующую выверку данных затрат с доступными совокупными ресурсами.
Поэтому среднесрочный (перспективный) бюджетный план следует рассматривать как документ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению законодательно разрешенных заимствований и финансированию основных расходов бюджета на среднесрочную перспективу.
Как показывает международная практика необходимость формирования бюджетов на среднесрочной основе является общепризнанной во многих развитых странах. Одно из главных направлений бюджетных реформ в этих странах - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающий прямую взаимосвязь между экономическими целями государства, носящий среднесрочный и долгосрочный характер. Установить эту взаимосвязь в рамках годового планирования бюджета практически невозможно.
Необходимость внедрения среднесрочного бюджетного планирования обусловлена:
· во-первых - усилением значения ориентации текущих бюджетов на стратегические цели социально-экономического развития страны и выявлением финансовых возможностей страны («бюджетных ограничений») на ближайшие годы. Среднесрочный бюджетный план содержит параметры, которые отсутствуют в ежегодно принимаемом бюджете (например, уровень задолженности и график ее обслуживания). Эти данные оказывают сильное влияние как на будущие возможности развития страны, на масштабы инвестиционных процессов, так и на условия формирования и осуществления бюджетной политики в целях удовлетворения текущих социальных потребностей населения;
· во-вторых - решением задач реализации долгосрочных программ капитальных вложений, которые определяют перспективы развития инфраструктуры, формирующей условия для предоставления общественных услуг населению. Это требует выявление суммарного потенциала осуществления инвестиционной политики и обслуживания задолженности для каждого охваченного планом года, т.е. объемов сбережений государства (разности между общей суммой запланированных доходов и общей суммой текущих расходов).
Основными целями разработки СБП являются согласование социально-экономической и бюджетной политики в среднесрочной перспективе; повышение обоснованности стратегических решений; повышение эффективности текущих и капитальных расходов бюджетов посредством достижения макроэкономического баланса; улучшение распределения ресурсов внутри и за пределами отраслевых ведомств, обеспечения большей бюджетной предсказуемости для отраслевых ведомств и министерств, а также более эффективного использования государственных средств (Всемирный банк, 1998 г.).
Достижения макроэкономического баланса, включая фискальную дисциплину, можно добиться путем прогнозирования доступных совокупных ресурсов, которые далее используются при составлении бюджетов, причем в рамках ресурсных ограничений. Заслуживающий доверия реально исполнимый бюджет можно подготовить только на основе точных прогнозов экономического роста и наличия ресурсов. Слишком оптимистичные проектировки доходов создают серьезные проблемы для отраслевых министерств, поскольку могут вести либо к сокращению финансирования в середине бюджетного года, либо к накоплению задолженности.
Улучшение эффективности распределения ресурсов внутри и вне отраслей происходит за счет установления приоритетов по всем расходам (на основе государственных социально-экономических программ), причем ресурсы выделяются только по значимым направлениям.
Качественное планирование ресурсов подразумевает наличие институциональной системы, которая:
• дисциплинирует политический выбор в рамках реальных ресурсных ограничений на среднесрочный период;
• обеспечивает конкуренцию программ в борьбе за финансирование, требует основывать политические решения о выделении средств на ожидаемые результаты и расчете затрат на их достижение в течение среднесрочного периода;
• трансформирует долгосрочные стратегические приоритеты в обоснованные программы.
Последующая цель СБП - больше бюджетной предсказуемости, должна достигаться в результате направления деятельности субъекта бюджетного планирования в рамках жестких бюджетных ограничений.
Основными принципами и факторами успеха внедрения СБП являются:
• предсказуемость результатов претворения в жизнь элементов политики. Этот принцип - краеугольный камень процесса формирования политических приоритетов, так как он обеспечивает снижение рисков и позволяет применять упреждающие меры;
• регламентированность СБП законодательными и нормативно-правовыми актами, что обеспечит основу политической (юридической) подотчетности за использование государственных ресурсов;
• эффективность использования государственных ресурсов. Это обеспечит предоставление министерствам и ведомствам больше гибкости в управлении своими средствами в рамках жестких бюджетных ограничений и на основании заранее оговоренных программ. При этом отраслевые министерства должны играть не меньшую роль в подготовке проекта бюджета, чем Министерство финансов, и что особенно важно, бюджет должен готовиться при их активном взаимодействии;
• развитие системы стимулов к внедрению среднесрочного бюджетирования. Так, для отраслевых министерств такими стимулами объективно являются гарантии обеспеченности бюджетными ресурсами и большая свобода в их использовании как во времени, так и в отношении их перераспределения между отдельными программами;
• cистемность бюджетной классификации, отчетности и показателей, обеспечивающие консолидацию всех общественных финансов, укрепление бюджетной дисциплины и др.;
• непрерывность процесса бюджетного планированияч, т.к. среднесрочное планирование расходов не должно осуществляться в отрыве от подготовки годового бюджета, это сразу может дискредитировать саму его идею;
• зависимость успехов СБП от хода реформ в смежных областях, что требует усиления реформ в других органах управления обществом.
Основными стратегическими задачами среднесрочного бюджетного планирования являются:
• разработка среднесрочной финансовой стратегии;
• подготовка многолетней оценки (прогноза) по доходам и расходам;
• обеспечение сбалансированности структуры расходов по действующим и принимаемым обязательствам, при соблюдении сбалансированности доходной и расходной частей бюджета;
• обеспечение согласованности планов текущего и среднесрочного характера;
• обеспечение региональных субъектов бюджетного планирования информацией, необходимой для принятия решений о финансировании бюджета региона;
???? определение роли законодательных органов в процессе формирования и принятия основополагающего документа среднесрочного финансового планирования перспективного финансового плана (ПФП);
???? трансформация показателей среднесрочного финансового плана в показатели бюджета.
Для внедрения элементов системы управления, ориентированного на конечный общественно значимый результат, на государственном уровне предлагается решить следующие подзадачи:
• Определить содержание общественно значимых результатов государственного управления на национальном уровне. Необходимо решить задачу о том, на какие конкретные результаты должна быть направлена деятельность государственных властей, а также о методах оценки и измерения степени достижения этих результатов.
• Необходимо сформировать сквозную систему целей, которая бы охватывала все уровни управления. Несмотря на то, что в основе управления по результатам должны лежать глобальные цели деятельности властей, ежедневная деятельность государственных органов также должна быть направлена на достижение конкретных результатов.
• Внедрение методов бюджетирования по результатам, включая как бюджетирование предоставления государственных и муниципальных услуг, так и бюджетирование, связанное с функционированием государственной службы. Для обеспечения единого методологического подхода к бюджетному планированию требуется четко сформулировать сущность понятия «государственная услуга», утвердить стандарты и перечень государственных услуг.