• Построение новой структуры органов власти в логике определения центров ответственности.
• Создание системы мониторинга и контроля за реализацией и решением поставленных задач, а также системы мотивации элементов системы.
В конечном счете, внедрение СБП приводит к таким промежуточным результатам, как среднесрочная и долгосрочная стабильность бюджета, его предсказуемость и эффективность, оперативность принятия стратегических политических решений, обоснованность социально-экономических и отраслевых программ, результативность социально-экономической и отраслевой политики. В свою очередь, данные результаты не могут не оказать влияние на развитие культуры стратегического управления бюджетными расходами и ответственности за их результаты как на макро-, так и на отраслевом уровнях.
Главными особенностями среднесрочного бюджетного планирования являются:
. Прогнозирование доходов и расходов бюджета на перспективу. Это выражается тем, что показатели СБП могут отражать будущую ситуацию с государственными финансами при изменении или сохранении текущей налоговой политики и политики бюджетных расходов в будущем. В этом смысле показатели среднесрочного бюджетного плана могут служить своего рода системой раннего обнаружения отклонений, несоответствий и дисбалансов, которые могут иметь место в реализации среднесрочной финансовой стратегии.
Кроме того, прогнозные показатели доходов и расходов бюджета могут задаваться таким образом, чтобы достигались определенные цели, например, чтобы бюджетный дефицит не превышал определенного уровня или налоговое бремя не превышало некоторого потолка.
Кроме того, прогнозные оценки доходов и расходов в рамках СБП можно использовать в качестве средства, позволяющего усилить прозрачность и эффективность процесса распределения бюджетных ресурсов.
. Придание бюджетному процессу стабильности и преемственности. При этом исходной точкой, с которой начинается процесс формирования бюджета на следующий год, становятся прогнозы (или фактические данные) предыдущего года. Этот метод бюджетного планирования, использующий ранее полученные прогнозные оценки в качестве основы для формирования бюджета предстоящего года, часто называют «скользящим бюджетом», поскольку прошлогодний прогноз как бы смещается на один год вперед в процессе подготовки бюджета очередного года.
Преимущества СБП заключаются:
в существенном улучшении эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно решение тех или иных социально-экономических проблем посредством разработки и широкого использования государственных целевых программ. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При составлении программ исчезает главная проблема нецелевого использования бюджетных расходов и неопределенность результатов финансирования;
в обеспечении повышения самостоятельности бюджетополучателей в распоряжении бюджетными средствами и их ответственности за конкретные, измеримые результаты работы. С введением СБП бюджетный процесс оказывается заключенным в среднесрочные макроэкономические рамки, что заставляет руководителей министерств и ведомств, получателей бюджетных средств более четко сформулировать приоритетные задачи своей политики и заботиться о том, чтобы эти задачи не противоречили друг другу;
в использовании фактических показателей СБП за один год для продолжения процесса бюджетного планирования в последующие годы, чтобы обеспечить его стабильность и преемственность, повысить его прозрачность и обоснованность;
в обоснованности определения бюджетных ассигнований на основе государственных приоритетов и разработанных бюджетных программ и оценки их результативности;
в установлении принципов использования единой системы классификации показателей бюджета, методологии их расчетов и отчетности на всех уровнях государственного управления. Это значительно повышает бюджетную прозрачность, определяет механизмы обеспечения фискальной дисциплины, предусматривает бюджетную самостоятельность между центральными и местными органами государственного управления, устанавливает основополагающие принципы внутреннего и внешнего аудита, государственного финансового контроля.
В то же время среднесрочный бюджет обладает также и целым рядом недостатков.
Во-первых, составить интегрированный многолетний бюджет - задача совсем не простая, в том числе и с административной точки зрения. В частности, ее решение может потребовать гораздо большего объема ресурсов, чем готов выделить на эти цели финансовый орган. Во-вторых, использование полноценного многолетнего бюджета предполагает наличие высокого политического и социального согласия. В-третьих, в условиях переходной экономики многолетний бюджет может оказаться чересчур жестким инструментом, особенно для регионов, серьезно зависящих от проводимой правительством экономической и финансовой политики, а также от изменений в межбюджетных отношениях.
Непосредственными результатами СБП являются:
. Улучшение качества информации, предоставляемой правительству. СБП служит инструментом, существенно повышающим качество информации, на основе которой принимаются стратегически важные решения. Так, в частности, СБП обеспечивает правительство информацией, которая позволяет оценивать затраты и результаты различных направлений экономической политики, выбирать наиболее эффективные из альтернативных программ, исходя из общественных приоритетов и не выходя за рамки бюджетных ограничений.
. Совершенствование представления бюджета. Сравнительный анализ программ и подпрограмм подразумевает пересмотр существующей структуры представления бюджета в целях обеспечения возможности точного соизмерения их затрат, результатов и расходования бюджетных средств.
. Расширение аналитических возможностей Министерства финансов. Переход на СБП должен дать отраслевым управлениям и территориальным подразделениям Министерства финансов возможность:
• более успешно моделировать переменные государственной политики и преобразовывать задачи этой политики в финансовые планы;
• осуществлять мониторинг ключевых показателей эффективности бюджетных расходов;
• привлекать кадры, обладающие навыками современного финансового менеджмента;
• развитие культуры стратегического управления бюджетными расходами и ответственности за их результаты, как на макро-, так и на отраслевом уровнях.
Взаимосвязь СБП и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) - система организации бюджетного процесса и государственного управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. БОР смещает акцент с ресурсов (например, расходных статей, таких как заработная плата, коммунальные платежи и т.п.) к мероприятиям и достижениям, что является характерным отличием от других методов бюджетирования. При этом важно учитывать, что само по себе бюджетиро-вание, ориентированное на результат, не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, оно лишь создает для этого благоприятные условия, изменяя фокус бюджетных дебатов, перенося акцент с «дележки ресурсов» на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются. Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, Министерство финансов получает возможность передать функции контроля отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.
Бюджетирование, ориентированное на результат, является составной частью реформ в сфере управления государственными расходами, предусматривающих, в частности, совершенствование среднесрочного планирования бюджета, стратегического планирования, повышение эффективности деятельности отраслевых министерств и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и регулирование денежных операций.
Внедрение СБП не является всеохватывающей реформой бюджетной системы.
Один только переход на СБП не способен существенно повысить эффективность управления бюджетными расходами, особенно в странах, где слабо проработаны другие ключевые вопросы управления государственными финансами. СБП - это реформа, сфокусированная на формировании бюджета и не включает в себя вопросы исполнения бюджета и отчетности, контроля, аудита, прозрачности. Все это приводит к параллельным реформам, которые желательно осуществлять в тесной увязке с СБП.
Комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам и бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), частично взаимодополняющие, частично пересекающиеся концепции. Именно поэтому Всемирный банк ввел общий термин для характеристики комплексных реформ общественных финансов и государственного сектора - result oriented medium term expenditure framework
(ROMTEF) - среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты и осуществляемое в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам.
Суть данной модели состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Так, внедрение БОР в практику подготовки бюджета отраслевыми министерствами, требующее обоснования последними своих расходных потребностей результатами и целями, которые они планируют достичь, фактически предопределяет успех среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам. Последнее, в свою очередь, обеспечивает взаимоувязку планирования социально-экономического развития и бюджетных расходов - т.е. того, что не может дать внедрение БОР при однолетнем бюджетном цикле.
В конечном итоге, и БОР, и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам преследуют одни и те же цели: оптимизацию бюджетных расходов, ориентацию их на приоритеты государственной политики, повышение эффективности государственного сектора. В научной литературе используется термин, отражающий интеграцию двух концепций, - «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты» («среднесрочный БОР»).
В отличие от преобладающего в настоящее время
«сметного» планирования (на основе индексации ранее сложившихся затрат по
детальным позициям бюджетной классификации), БОР исходит из ориентации
бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило,
количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных
средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных
целей и результатов, а также качества внутренних процедур бюджетного
планирования и финансового менеджмента.
2. Анализ местного бюджета МО «Хоринского района»
.1 Социально - экономическая
характеристика Хоринского района
Хоринский муниципальный район - муниципальное образование в Бурятии. Административный центр района - село Хоринск. Образован 25 ноября 1923 года. Территория района занимает площадь 13 431 кв.км., 11 сельских поселений, 27 населенных пунктов. Численность населения на 01.01.2008 г. составляет 19 275 чел. Плотность населения - 1,4 человека на 1 кв.км. В районе живут и совместно трудятся представители 26 национальностей, среди них - русские, буряты, украинцы, татары, белорусы и другие. Административно - территориальное деление: с.Хоринск - райцентр, расположенный в 165 км. от республиканского центра г.Улан-Удэ, с которым связан асфальтированной дорогой. Расстояние до ближайшей железнодорожной станции - 130 км. (ст.Заиграево). Глава МО - Жамбалов Баир Владимирович. На севере, северо-востоке Хоринский район граничит с Прибайкальским, Еравнинским и Баунтовским районами, на юге - с Кижингинским районом, на западе - с Заиграевским районом. Район по природно-экономическому районированию относится к сухостепной зоне Удинской под зоны, входит в охранную зону озера Байкал (реки: Уда, Кодун, Курба, Ана).
Хоринский район занимает холмисто-степную восточную окраину Гусино-Удинской котловины, к северу переходящую в Курбинскую горную страну, образованную ветвями хребта Улан-Бургасы. С юга хоринская степь ограничена параллельно идущими цепями Цаган-Хуртея и Худунского хребта, в свою очередь разделенными Киченгской и Худунской долинами. Орошается район Удой и её притоками - Курбой (без нижнего течения, вошедшего в Заиграевский район Бурятии) Оной, Худуном, Киченгой и Чесаном. Значительную часть территории района занимают хребты второго порядка с их разветвлением и межгорными долинами. Максимальная высота над уровнем моря составляет 1800-2000 м, минимальная 540 м. Наиболее крупным является Курбинский хребет (1746 м), который является водоразделом рек Курбы и Она. Высота над уровнем моря Худакского хребта составляет 1327 м, Замагта - 1280 м. Все хребты массивные, плосковершинные с большим количеством куполообразных вершин и грив, покрытых лесом. Встречаются отроги хребтов с остроконечными гребнями и оголенными вершинами, отвесными скалами и ущельями. В недрах территории Хоринского района металлические ископаемые в первую очередь следует назвать золото, железо, титан, свинец, цинк, молибден. Из них добывается только золото. Остальные металлы в данное время не востребованы. Из неметаллических полезных ископаемых - пиритовая руда, которая является сырьем при получении серы.
В состав района входят 11 сельских поселений,
объединяющих 27 населённых пунктов: Ашангинское - с. Георгиевское,
Верхнекурбинское - у. Тэгда, Верхнеталецкое - с. Верхние Тальцы,
Краснопартизанское - с. Ониноборск, Кульское - с. Санномыск, Удинское - с.
Удинск, Улан-Одонское - у. Кульский Станок, Хандагайское - п. Хандагай,
Хасуртайское - с. Хасурта, Хоринское - с. Хоринск.
2.2 Анализ исполнения бюджета
Хоринского района по доходам
Бюджет муниципального образования форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципального образования.
Правовая форма бюджета муниципального образования определяется Уставом.
В составе бюджета муниципального образования могут образовываться целевые бюджетные фонды в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
При составлении, утверждении и исполнении местного бюджета в части классификации доходов, функциональной и экономической классификации расходов, источников финансирования дефицита бюджета применяется единая бюджетная классификация Российской Федерации с учетом детализации.
Ведомственная классификация расходов бюджета муниципального образования утверждается в составе ведомственной структуры расходов решением муниципального Собрания о бюджете на соответствующий финансовый год.
Формирование и исполнение бюджета муниципального образования основывается на общих принципах бюджетной системы:
единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
сбалансированности бюджета;
эффективности и экономности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
гласности;
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств.
Доходы местных бюджетов также как и доходы
других уровней бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов. К
неналоговым относятся доходы от использования имущества, находящееся в
муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными
учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Кроме
того в местные бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления
отдельных государственных полномочий , передаваемых органам местного
самоуправления; ассигнования на финансирование реализации местными органами
местного самоуправления федеральных законов и законов Республики Бурятия;
ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению
бюджетных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или
уменьшению доходов муниципальных образований, а также налоговые доходы,
поступающие в местный бюджет в виде налогов и сборов в порядке и по нормативам,
которые установлены Налоговым кодексом Российской Федерации, федеральными
законами Российской Федерации, законами Республики Бурятия и правовыми актами
органов местного самоуправления.