· Стратегическая важность - насколько анализируемые административно-управленческие процессы важны с точки зрения основных задач, стоящих перед органом власти. При анализе рассматриваются следующие оценки: «высокая», «средняя», «низкая».
· Сравнение с рынком - насколько эффективно организация выполняет какую-либо работу по сравнению с рынком, насколько хорошо осуществляет деятельность какой-либо отдел, насколько квалифицированы сотрудники. Для анализа используются оценки: «лучше», «так же» и «хуже».
Результатом анализа является выделение девяти полей, которые помогают выработать управленческое решение по любому административно-управленческому процессу.
Рисунок 1 «Матрица аутсорсинга»
Возможными предложениями по вынесению отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг могут являться:
· Поле 1. Нахождение в этом поле процесса для частной организации предполагало бы создание альянса с поставщиком (провайдером), обладающим необходимыми компетенциями, на основе долгосрочных соглашений. Однако, принимая во внимание специфику деятельности органов власти, можно констатировать, что процессы, попадающие в поля с высокой стратегической важностью, должны сохраняться в компетенции органа.
· Поле 2. Стратегическая важность является высокой, а компетенция находится на среднем уровне. Если процесс находится в данном поле, приоритет должен уделяться развитию компетенций специалистов, участвующих в реализации процесса.
· Поле 3. Акцент необходимо делать на защите компетенций и удержании специалистов в организации.
· Поле 4. Привлечение сторонней организации к выполнению ряда работ.
· Поля 5-6. Сохранение собственных специалистов и развитие собственных компетенций.
· Поля 7-8. Ликвидация нефункциональных (поле 7) или неприоритетных (поле 8) административно-управленческих процессов, приобретение всех необходимых услуг на рынке.
· Поле 9. Необходимость отказа от осуществления процесса собственными силами отсутствует, так как организация сама справляется с данным процессом. На рынке адекватной замены при затрате тех же ресурсов не существует.
Необходимо отметить, что в рассмотренных методиках мало внимания уделяется экономическим факторам, влияющим на реализацию процессов в организации. Для принятия стратегического решения требуется рассмотреть экономическую целесообразность аутсорсинга.
Так, с одной стороны, для принятия решения о привлечении сторонней компании необходимо учитывать экономические критерии, в том числе восприимчивость самого рынка, наличие конкурентных условий на рынке предлагаемых для аутсорсинга услуг, потенциал рынка по удовлетворению спроса на услугу и затраты на вынесение процессов на аутсорсинг.
С другой стороны, для принятия решения необходимо четко определить, на решение какой проблемы направлено привлечение сторонней организации (определить суть проблемы, причины возникновения проблемы, целевую группу, на которую воздействует проблема). Затем необходимо сравнить различные варианты решения проблемы, включая оценку издержек и выгод каждой опции для государства, включая, например: прямые бюджетные расходы для каждой опции, косвенные расходы (например, расходы на контроль, затраты времени на получение услуги), риски, связанные с неэффективной реализацией аутсорсинга, изменения в качестве и доступности услуг. При этом среди прямых и косвенных затрат могут рассматриваться те затраты, которые можно снизить при применении технологии аутсорсинга, а именно:
· затраты на хранение определенных ресурсов;
· затраты на персонал;
· затраты на обеспечение деятельности организации;
· затраты на управление и контроль.
На основании анализа различных вариантов делается выбор наиболее приемлемого по соотношению затрат и результатов. Если собственные затраты превосходят затраты на привлечение сторонней организации, можно говорить о целесообразности использования аутсорсинга.
Еще одним подходом может стать так называемая «проверка рынком»: проводится оценка издержек на реализацию типичных процессов в государственной власти, по каждой позиции объявляется открытый конкурс, при отсутствии заявок со стороны частного сектора процесс реализуется в рамках деятельности органа власти. Свидетельством отсутствия возможности аутсорсинга является отсутствие заявок. Иными словами, аутсорсинг отдельных процессов возможен при наличии конкурентного рынка соответствующей услуги.
В ряде исследований подчеркивается, что не менее важными обстоятельствами при аутсорсинге являются такие факторы, как вероятность возникновения информационной асимметрии между заказчиком и привлекаемой организацией и характер контроля, параметрами которого могут выступать охват, полнота, оперативность, ряд возможных санкций. В отдельных ситуациях повседневный контроль за результатами работы привлеченной организации может стать невозможным и потребует высоких затрат. Если характер процессов, предлагаемых к передаче на аутсорсинг, предполагает сложные механизмы взаимодействия привлекаемой организации с государственными органами, то административные издержки могут приобрести решающее значение. Большие объемы дополнительных ресурсов, необходимых для поддержания высокого охвата и высокой оперативности контроля, а также необходимость осуществления дополнительного контроля за достоверностью поступающей от внешнего исполнителя информации будут являться предпосылками принятия решения об осуществлении процесса силами самого органа государственной власти.
В целом, как показывают результаты исследований государственного сектора, передача осуществления отдельного процесса в частный сектор возможна при выполнении ряда требований:
· наличие конкурентной среды;
· установление в контракте четких требований к реализации услуг (релевантность, экономическая оправданность, адекватность, верифицируемость);
· наличие соответствующих финансовых ресурсов;
· наличие нормативно-правовых актов, допускающих изменение характера реализации процессов органа государственной власти.
· контроль и ответственность при выполнении условий контракта.
Можно предложить следующие базовые принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти. Для того, чтобы определить целесообразность перевода конкретного административно-управленческого процесса, осуществляемого в организациях государственного сектора, на контрактную схему исполнения, следует оценить данный процесс по ряду критериев:
1. Связь с принятием решений, осуществлением властных полномочий.
2. Формализуемость требований к выполнению процесса. При аутсорсинге возможности прямого административного воздействия на структуры, оказывающие услуги существенно, снижаются. Необходимо иметь возможность зафиксировать в договоре виды и объем работ и услуг, требования к качеству предполагаемых результатов, требования соблюдения прав конечных потребителей, ответственность за несоблюдение условий договора.
. Наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса (оказание определенной услуги, выполнение работы). При этом желательно, чтобы негосударственная организация, с которой заключается контракт на оказание услуги (выполнение работы), имела опыт оказания данной услуги как государственными, так и негосударственным организациям.
. Экономическая эффективность. Существующую себестоимость выполнения процесса следует сопоставить с величиной:
· стоимости государственного контракта на осуществление процесса. Аутсорсинг будет целесообразен в том случае, если величина затрат на реализацию процесса силами органа государственной власти превышает затраты на выполнение аналогичного процесса другими организациями;
· трансакционных издержек. Передача процесса на аутсорсинг является целесообразной, если трансакционные издержки, связанные с подготовкой и проведением мероприятий по передаче процессу сторонней организации не превышают выгоды от подобной передачи.
5. Правовая допустимость. Имеется в виду наличие соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей возможность реализации процесса силами привлекаемой организации.
6. Политическая допустимость. В
государственном органе власти необходимо принять соответствующее решение об осуществлении
определенных процессов негосударственными организациями.
2. Тенденции развития аутсорсинга в
государственном секторе зарубежных стран и России
Практика привлечения сторонних организаций для выполнения отдельных процессов получила активное развитие в 1980-х годах, а в 1990-х технология аутсорсинга получила еще большую поддержку. Во многом это связано с новой волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых многие государственные организации стали уделять больше внимания заимствованию эффективных технологий из частного сектора.
Основными причинами развития аутсорсинга в органах государственной власти выступают необходимость в инновационных решениях для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, стремление получить доступ к новым технологиям и знаниям, желание улучшить качество услуг и вместе с тем необходимость ужесточения контроля над издержками.
В 2002-2003 годах компания Accenture провела исследование мировой практики аутсорсинга в государственном секторе. В рамках данного исследования изучались тенденции и специфика аутсорсинга в 23 странах, и проводился опрос более чем 160 чиновников, участвующих в аутсорсинг-проектах.
Согласно исследованию в государственном секторе наиболее развиты следующие виды аутсорсинга:
· информационные технологии;
· поддержание инфраструктуры;
· повышение квалификации и обучение персонала
· предоставление отдельных услуг населению и управление взаимоотношениями с клиентами (Client Relationship Management).
В рамках исследования были выделены три основные тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе:
. Расширение практики применения аутсорсинга в государственных органах. Около 77% опрошенных чиновников подтвердили наличие интереса к использованию технологии аутсорсинга в деятельности органов государственной власти, при этом в течение ближайших пяти лет они прогнозируют значительное увеличение объема аутсорсинговых сделок. Во многом это связано с расширением практики привлечения негосударственных организаций к оказанию населению услуг, которые прежде оказывались государственными органами.
. Изменение причин обращения к аутсорсингу от стремления к сокращению затрат к улучшению качества. Среди причин побуждающих органы власти передавать процессы или виды работ на аутсорсинг выделяется, прежде всего, стремление к совершенствованию качества и скорости реализации процессов.
. Аутсорсинг развивается в двух направлениях: трансформация и эффективность. В каждой стране развитие аутсорсинга в государственном секторе определяют разные тенденции. Однако прослеживается тренд, разделяющий все страны в соответствии с целями использования аутсорсинга на две группы: трансформация и эффективность. Страны, выбравшие трансформационный путь, обычно используют аутсорсинг как одно из направлений стратегического развития, их подталкивает на это необходимость в повышении качества государственного управления и ограниченность бюджетных ресурсов. Аутсорсинговые проекты в этих странах, как правило, являются более комплексными, а затраты средств на аутсорсинг составляют значительные суммы. С другой стороны, страны, нацеленные на повышение эффективности, используют аутсорсинг для сокращения издержек на осуществление отдельных процессов. Главное отличие указанных направлений заключается в масштабах использования аутсорсинга. Трансформационный путь предполагает широкое использование аутсорсинга во многих сферах деятельности государственного органа, в то время аутсорсинг с целью достижения эффективности в основном выражается в передаче внешним исполнителям второстепенных задач по обеспечению инфраструктуры.
Основываясь на опросе государственных служащих в 23 странах, компания Accenture сформулировала шесть ключевых факторов, необходимых для успешной реализации аутсорсинг-проекта в государственном секторе:
· выстраивание отношений с поставщиком в соответствии с текущей ситуацией;
· эффективное проведение переговоров и подписание контракта;
· мотивация персонала;
· эффективное взаимодействие в рамках контакта;
· мониторинг выполнения контракта;
· организационная гибкость и инновационность.
Очевидно, что государственные органы различных стран используют технологию аутсорсинга с неодинаковой степенью интенсивности, что обуславливается различными целями, стоящими перед органами государственной власти, особенностями политической и правовой среды, уровнем экономического развития данных стран. Далее можно привести несколько примеров реализации аутсорсинг-проектов из опыта тех стран, в которых технология аутсорсинга получила значительное развитие, а именно Великобритании и США.