Министерство транспорта привлекает сторонние организации для разработки и внедрения программного обеспечения, осуществления технической поддержки информационной инфраструктуры, администрирования системы электронного документооборота.
Федеральная служба по финансовым рынкам передает на аутсорсинг выполнение процессов, обеспечивающих основную деятельность службы, в частности, транспортное обеспечение, информационное обеспечение, документационное обеспечение.
Федеральное архивное агентство до настоящего времени не привлекало частные компании к выполнению каких-либо административно-управленческих процессов, возложенных на агентство. Однако ряд федеральных архивных учреждений, подведомственных Федеральному архивному агентству, таких как, Государственный архив Российской Федерации и Российский государственный исторический архив передали на аутсорсинг на конкурсной основе комплексное обслуживание зданий, в которых они находятся.
В ходе личных телефонных бесед с представителями пяти органов государственной власти были получены сведения о практике применения аутсорсинга в указанных ведомствах. Беседы были проведены с представителями следующих ведомств:
1) Министерства сельского хозяйства;
2) Министерства информационных технологий и связи;
) Министерства природных ресурсов;
) Федерального агентства по образованию;
) Федерального агентства объектов кадастра недвижимости.
Министерство сельского хозяйства передает на аутсорсинг транспортное обслуживание, мониторинг СМИ, информационное обеспечение деятельности Министерства, а также уборку помещений.
В Министерстве природных ресурсов сторонние подрядчики привлекаются для обеспечения транспортного обслуживания, а также для работы с иностранными делегациями (заказ билетов, размещение в гостиницах).
Министерство информационных технологий и связи использует аутсорсинг в информационном обеспечении, в работе со СМИ, в том числе в ходе реализации программ информационной поддержки и мониторинга СМИ.
Федеральное агентство по образованию в соответствии с ведомственными программами привлекает частные компании для разработки и внедрения программ обучения. Исполнителями, как правило, являются федеральные государственные унитарные предприятия.
В Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости на аутсорсинг почти полностью передано информационное обеспечение деятельности, в том числе обслуживание инфраструктуры, разработка и поддержка программного обеспечения.
На основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти, ответивших на запрос, была составлена специальная таблица - «Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти». В данной таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.
Исходя из данных, полученных из трех вышеупомянутых источников, можно сделать следующие выводы об использовании аутсорсинга в российских органах государственной власти.
Во-первых, можно говорить о развитии практики аутсорсинга в органах государственной власти. Многие из полученных ответов не содержали информации об использовании аутсорсинга, в то время как анализ информации, размещенной на сайте, показал, что различные ведомства в том или ином виде привлекают частные компании для реализации отдельных процессов.
Во-вторых, органы государственной власти, в основном, передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том числе транспортное обслуживание, эксплуатацию зданий, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организацию обучения и повышения квалификации персонала.
В-третьих, в органах государственной власти в настоящее время отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том числе методики и критерии оценки эффективности.
В-четвертых, развитие аутсорсинга в органах
государственной власти сдерживается отсутствием законодательно закрепленного
определения понятия «аутсорсинг», отсутствием стандартов выведения отдельных
видов деятельности на аутсорсинг. В настоящий момент использование аутсорсинга
носит несистемный характер. Анализ практики демонстрирует, что из-за отсутствия
четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению
процессов зачастую использование аутсорсинга для органов государственной власти
является целесообразным только в ограниченном числе случаев.
3. Барьеры и ограничения,
препятствующие развитию аутсорсинга
Несмотря на наличие ряда позитивных тенденций в развитии аутсорсинга в государственных органах различных стран, выделяется ряд факторов, ограничивающих широкое распространение данной технологии. К таким ограничениям относятся достаточно трудоемкие и негибкие процедуры государственных закупок, изменения в политическом руководстве, низкие финансовые возможности. Решения об аутсорсинге отдельных процессов или видов работ подвержены политическому влиянию и поэтому не всегда учитывают значение аутсорсинга для государственного органа: частые изменения в политическом курсе могут препятствовать реализации долгосрочных проектов. Кроме того, зачастую оценка экономии от реализации отдельных комплексных аутсорсинг-проектов не представляется возможной. Серьезным ограничением для аутсорсинга является и высокая вероятность утечки конфиденциальной информации. Среди препятствий для развития технологий аутсорсинга в государственных органах также выделяются сопротивление со стороны сотрудников в связи с возможными сокращениями и снижение мотивации сотрудников.
Отдельное внимание необходимо уделить существующим ограничениям развития аутсорсинга в органах государственной власти в России.
Анализ существующей практики аутсорсинга в российских органах государственной власти показал, что органы власти, как правило, имеют опыт привлечения частных компаний для обслуживания своих текущих потребностей и обеспечения своей основной деятельности. В то же время большая часть органов власти продолжает решать задачи по обеспечению своей деятельности, такие как уборка помещений или организация питания, собственными силами за счет внутренних подразделений. При этом внутреннее подразделение лишено возможности использования рыночных механизмов управления своей деятельностью. Оно сталкивается с существенными ограничениями в использовании ресурсов. Качество же самих услуг в данной ситуации может находиться на низком уровне. Как результат, организация вынуждена постоянно вкладывать определенные средства в данное направление, отвлекая ресурсы от основной деятельности. Переориентация внутреннего подразделения и привлечение организации-аутсорсера может решить указанную проблему. Использование технологий аутсорсинга позволяет использовать все преимущества рыночной координации: оптимизацию затрат, стандартизацию качества. Для организации-аутсорсера деятельность, осуществляемая в рамках контракта, является основной. Организация-аутсорсер заинтересована в предоставлении услуг наилучшего качества и расширении масштабов деятельности, что создает дополнительные преимущества обеим сторонам. Тем не менее, несмотря на обозначенные преимущества, развитию отношений аутсорсинга в российских органах власти препятствует ряд ограничений, обусловленных, прежде всего, действующим законодательством.
В связи с тем, что отдельный аутсорсинг-проект рассчитан на период не более одного года, возникает проблема проведения повторных конкурсов для определения поставщиков аналогичных услуг в следующем календарном году. При этом если в предыдущем периоде реализацией процесса занималась одна компания, то в случае смены компании могут возникнуть объективные проблемы, связанные с отличиями в характере работы компаний, отличиями в квалификации персонала и различными техническими возможностями.
Еще одним ограничением для внедрения аутсорсинга в практику органов государственной власти является своего рода «жесткость» и негибкость организационной структуры органов государственной власти. Для привлечения сторонней организации для выполнения какого-либо процесса необходимо либо выделение дополнительных средств, либо сокращение численности сотрудников с целью дальнейшего перераспределения ресурсов в пользу сторонней организации. Однако для того, чтобы изменить численность сотрудников органа государственной власти, необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность данного органа. Так, например, для изменения численности сотрудников федеральных органов исполнительной власти основные изменения будут вноситься в Положение о данном органе власти и Вопросы деятельности, утверждаемые Постановлением Правительства Российской Федерации и закрепляющие не только штатную численность сотрудников органа, но и количество подразделений органа власти. Данные изменения потребуют осуществления большого числа дополнительных согласований. С другой стороны, сокращение сотрудников будет носить затруднительный характер в связи с тем, что большинство из них имеют бессрочные контракты. В случае же увольнения и сокращения штатной численности возникнет вопрос компенсаций.
В связи с вышесказанным, возникает другая проблема - проблема привлечения дополнительных средств на реализацию аутсорсинга. Для удовлетворения возможных потребностей в привлечении сторонних компаний к реализации определенных работ органам власти необходимо иметь гибкий бюджет, направления расходования которого можно было бы изменять с целью оптимизации расходов на осуществление своей деятельности. Однако реализация задач органов государственной власти в настоящее время связана с лимитируемым выделением бюджетных средств. Возможность перевода средств с одной статьи расходов на другую затруднена: распорядитель бюджетных средств имеет право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более пяти процентов. Необходимо также отметить, что в соответствии с законодательством о государственных закупках заказчиком может быть изменен объем предоставляемых товаров, работ и услуг не более чем на пять процентов, при этом цена контракта увеличивается или уменьшается пропорционально изменению объема. Это означает, что при возникновении необходимости в дополнительных услугах в ходе реализации аутсорсинг-проекта орган государственной власти не вправе изменять объем этих услуг более чем на пять процентов. В свою очередь данное ограничение может негативно отразиться на реализации какого-либо крупного проекта: в случае необходимости дополнительной поставки каких-либо услуг для реализации определенного процесса потребуется проведение повторного конкурса либо осуществление данных процессов собственными силами органа власти.
Одним из условий эффективности применения аутсорсинга является четкая фиксация в контракте видов и объема работ и услуг, требований к качеству предполагаемых результатов. В противном случае существует вероятность того, что качество получаемых услуг окажется ниже, чем в том случае, когда эти услуги оказывали сами государственные структуры. Разработка стандартов и требований к уровню предоставляемых сторонней компанией услуг имеет значение и для бюджетного планирования. Подготовка требований предполагает их экономическое обоснование, а расходы на реализацию процесса могут в перспективе стать нормативом для обоснования бюджетной заявки государственного органа. Однако существующая система функционирования государственных органов приводит к тому, что зафиксировать четкие границы видов деятельности и процессов, оценить их стоимость и определить ожидаемые результаты работы потенциального поставщика достаточно трудно.
Другим ограничением развития аутсорсинга в государственном секторе является стоимость аутсорсинг-проекта. Здесь возможны две ситуации развития событий. С одной стороны, вероятна ситуация, когда внешние подрядчики весьма высоко оценят стоимость процессов, передаваемых на аутсорсинг. Иными словами, использование аутсорсинга будет экономически неэффективным для заказчика. С другой стороны, предоставление услуг может быть невыгодным для привлекаемой организации. Вероятна ситуация, когда орган государственной власти низко оценит стоимость административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг, что в свою очередь не заинтересует сторонние компании.
Серьезным препятствием для аутсорсинга выступает отсутствие адекватной системы контроля за осуществлением процессов сторонним подрядчиком. Административно-управленческий процесс передается для реализации внешнему подрядчику, с которым у органа государственной власти не может быть формальных отношений подчиненности/подконтрольности. Выходом из данной ситуации является формирование системы контроля за подрядчиком, что в свою очередь может также потребовать высоких издержек. В случае формирования неэффективной системы контроля существует вероятность невыполнения административно-управленческих процессов либо низкого качества услуг, предоставляемых сторонней организацией.
Можно отметить, что еще одним серьезным барьером для развития аутсорсинга выступает административная культура, сложившаяся в российских органах государственной власти. Такие параметры российской бюрократии, как необязательность, низкая ответственность и недооценка организационных аспектов управленческой деятельности, вряд ли будут способствовать внедрению в практику деятельности государственных органов новых технологий управления.
Наконец, развитие аутсорсинга в государственных органах сдерживает отсутствие рынка поставщиков услуг - рынка сторонних подрядчиков, готовых взяться за реализацию некоторых административно-управленческих процессов. Решения о привлечении сторонней организации может приниматься без подробных сведений об истории деятельности компании, учета мнения предыдущих заказчиков, детальной информации о преимуществах и недостатках потенциального исполнителя работ. Из-за неразвитости рынка аутсорсинга, отсутствия в его рамках устоявшихся обычаев делового оборота и единых стандартов необходимая информация о компаниях, занимающихся предоставлением услуг, практически недоступна, а оценить потенциальных исполнителей можно лишь на основе ими же предоставляемых данных. В сложившихся условиях определить уровень соответствия оказываемых компанией аутсорсинговых услуг требованиям органа государственной власти достаточно сложно. Однако после создания реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», поставщики товаров и услуг для государственных нужд будут более ответственно подходить к реализации государственных контрактов.