Интересен отраслевой взгляд на рассматриваемую проблему, позволяющий раскрыть сложные противоречия, в частности в налоговой сфере. Приведем ряд выводов исследования на данную тему*(128).
Под уголовно-правовыми рисками налогового агента понимается вероятность привлечения к уголовной ответственности субъекта преступления, предусмотренного ст. 199.1 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ), и наступления для данного лица иных негативных последствий, связанных с фактом возбуждения уголовного дела. Целесообразно сформулировать понятие уголовно-правовых рисков налогового агента в широком смысле. В содержание данного понятия включается возможность наступления последствий, отрицательно влияющих на деятельность хозяйствующего субъекта, в интересах которого лицо, подпадающее под признаки субъекта преступления, должно исполнять соответствующие обязанности налогового агента, и работников указанного хозяйствующего субъекта.
Фактическая характеристика уголовно-правовых рисков налогового агента в широком смысле заключается в следующих отрицательных явлениях:
- негативное влияние на деловую репутацию налогового агента факта возбуждения уголовного дела в отношении руководителя организации (бухгалтера), а также распространения в средствах массовой информации, сети Интернет сведений о возбуждении уголовного дела;
- отвлечение руководителя и работников налогового агента от исполнения трудовых обязанностей в связи с проведением следственных мероприятий;
- возложение дополнительных обязанностей и расходов по предоставлению следственным органам документов и материалов, которые были истребованы у налогового агента для проверки сообщения о преступлении;
- затруднения в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности по расчетам с контрагентами, в ведении отчетности в связи с изъятием первичных бухгалтерских и иных документов.
Минимизация уголовно-правовых рисков налогового агента представляет собой действия и решения налогового агента, а также законодателя и правоприменительных органов, направленные на снижение вероятности необоснованного привлечения к ответственности по ст. 199.1 УК РФ и предотвращение негативных последствий, связанных с фактом возбуждения уголовного дела. Полное устранение уголовно-правовых рисков налогового агента не представляется возможным в связи со спецификой предпринимательской и иной экономической деятельности.
Весьма показательны конкретные законодательные способы квалификации рисков в отраслях и сферах и определение конкретных средств их преодоления. Наряду с общими правилами используются и специфические приемы, которые отражают особенности правового регулирования в финансовых, экономических, технических и иных сферах.
Сказанное позволяет использовать законодательные характеристики рисков - их признание, классификацию, обязанности субъектов права по устранению рисков, способы компенсации вреда.
В качестве примера рассмотрим нормы Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности".
Согласно статье 11.1-2 "Требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации" (введена Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 146-ФЗ) кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана соблюдать установленные Банком России требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, включая требования к деятельности руководителя службы внутреннего контроля и руководителя службы внутреннего аудита кредитной организации, в банковских группах.
Лицо при назначении на должность руководителя службы управления рисками, руководителя службы внутреннего аудита или руководителя службы внутреннего контроля кредитной организации и в течение всего периода осуществления функций по указанным должностям должно соответствовать установленным Банком России квалификационным требованиям и установленным ст. 16 рассматриваемого Федерального закона требованиям к деловой репутации.
Кредитная организация обязана в письменной форме уведомить Банк России о назначении на должность руководителя службы управления рисками, руководителя службы внутреннего аудита, руководителя службы внутреннего контроля кредитной организации в трехдневный срок со дня принятия соответствующего решения и не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия соответствующего решения - об освобождении от должности указанных лиц.
Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета. Существуют следующие основные риски социально-экономического развития в 2013-2015 годах:
- снижение цен на нефть марки "Юралс" и на природный газ на мировых рынках, обусловленные возможным замедлением роста или рецессией мировой экономики;
- недостижение прогнозируемых значений объемов и темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных трудностей привлечения финансовых ресурсов для обеспечения планируемого увеличения внутреннего спроса;
- отклонения курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней, связанные с нестабильностью мировой экономики и финансовых рынков;
- недостижение прогнозируемого роста инвестиционной активности из-за сохранения высокой зависимости темпов роста инвестиций в основной капитал от динамики инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов;
- недостижение целевых уровней инфляции, связанное с возможным ростом цен на продовольствие на мировых рынках и увеличением цен и тарифов на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий сверх прогнозируемого уровня;
- возможное снижение конкурентоспособности отечественной продукции в условиях функционирования страны в рамках действия норм и правил ВТО.
В представленных прогнозных материалах не нашла решения поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах задача формирования "эффективной системы управления рисками". Необходимо активизировать работу по созданию системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Необходимо повысить эффективность инвестиций в основной капитал, т.е. их направленность на совершенствование структуры экономики, общий рост производительности труда.
Требует дополнительного обоснования и согласования представленная в материалах прогноза и в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики оценка объемов и тенденций изменения показателя чистого ввоза/вывоза капитала частным сектором на 2012-2015 годы.
Другой пример: в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" используются следующие основные понятия:
- критерии безопасности гидротехнического сооружения - предельные значения количественных и качественных показателей состояния гидротехнического сооружения и условий его эксплуатации, соответствующие допустимому уровню риска аварии гидротехнического сооружения и утвержденные в установленном порядке федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений;
- допустимый уровень риска аварии гидротехнического сооружения - значение риска аварии гидротехнического сооружения, установленное нормативными документами (ст. 3).
Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании следующих общих требований:
- обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;
- представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений;
- осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение;
- ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня (ст. 8).
В области надзора за безопасностью гидротехнических сооружений риск-ориентированный подход реализован лишь частично.
В соответствии с требованиями ст. 4 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" принято постановление Правительства РФ от 2 ноября 2013 г. N 986 "О классификации гидротехнических сооружений". Согласно указанному постановлению гидротехнические сооружения подразделяются на следующие классы:
I класс - гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности;
II класс - гидротехнические сооружения высокой опасности;
III класс - гидротехнические сооружения средней опасности;
IV класс - гидротехнические сооружения низкой опасности.
Четкие критерии классификации гидротехнических сооружений утверждены в том же постановлении Правительства. Класс сооружения может зависеть от его назначения, типа основания грунта, высоты сооружения и ряда других факторов. Например, бетонные и железобетонные плотины, подводные конструкции зданий гидростанций, судоходные шлюзы, судоподъемники и другие сооружения, участвующие в создании напорного фронта, стоящие на скальном грунте, относятся к следующим классам:
I класс - при высоте более 100 метров;
II класс - при высоте от 60 до 100 метров;
III класс - при высоте от 25 до 60 метров;
IV класс - при высоте менее 25 метров.
Морские оградительные гидротехнические сооружения и гидротехнические сооружения морских каналов, морских портов распределяются по классам в зависимости от объема грузооборота и числа судозаходов в навигацию:
I класс - свыше 6 млн. тонн сухогрузов (свыше 12 млн. тонн наливных) и свыше 800 судозаходов;
II класс - от 1,5 до 6 млн. тонн сухогрузов (от 6 до 12 млн. тонн наливных) и от 600 до 800 судозаходов;
III класс - менее 1,5 млн. тонн сухогрузов (менее 6 млн. тонн наливных) и менее 600 судозаходов.
Последствия отнесения гидротехнического сооружения к тому или иному классу нормативно установлены в ст. 13 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений", а также в положениях Рекомендаций по проверке критериев безопасности гидротехнических сооружений объектов энергетики, утвержденных приказом Ростехнадзора от 24 января 2013 г. N 25.
Представляет интерес Порядок назначения проверок судов и иных плавучих объектов на основании рисков нарушения обязательных требований и проведения таких проверок, который был утвержден приказом Минтранса России от 10 апреля 2013 г. N 114.
Периодичность проверок судна или иного плавучего объекта устанавливается на основании оценок рисков нарушения обязательных требований на судне. Оценки рисков автоматически рассчитываются информационной системой государственного портового контроля (далее - ИСГПК).
Для оценки рисков используются следующие параметры:
1) класс судна;
2) тип судна (сухогрузное, пассажирское, грузопассажирское, наливное и т.д.;
3) возраст судна, который определяется датой его постройки;
4) количество нарушений обязательных требований, выявленных при проверке в течение предыдущих 12 месяцев;
5) количество временных задержаний судна в течение предыдущих 12 месяцев;
6) отсутствие данных в ИСГПК о проверках судна.
В зависимости от значений указанных параметров судну начисляются баллы данных рисков следующим образом:
1) в зависимости от класса и типа судна:
- судну, класс которого позволяет осуществлять судоходство на участках внешних водных путей разрядов "О" и/или "М" - 10 баллов;
- пассажирскому, грузопассажирскому, наливному судну, парому - 20 баллов;
2) в зависимости от возраста судна:
- если возраст судна от 6 до 15 лет - 10 баллов; - если возраст судна от 16 до 25 лет - 15 баллов; - если возраст судна от 26 до 30 лет - 20 баллов; - если возраст судна старше 30 лет - 20 баллов, увеличенные на 1 балл за каждый год, превышающие 30 лет;
3) в зависимости от количества выявленных нарушений:
- за каждое нарушение обязательных требований, выявленное при проверке в течение предыдущих 12 месяцев, - 1 балл;
4) в зависимости от количества наложенных ограничительных мер:
- при 1 временном задержании судна в течение предыдущих 12 месяцев - 15 баллов;
- при 2 временных задержаниях судна в течение предыдущих 12 месяцев - 30 баллов;
- при более чем 2 временных задержаниях судна в течение предыдущих 12 месяцев - 60 баллов;
5) в зависимости от наличия/отсутствия данных о предыдущих проверках:
- при отсутствии данных о проверке судна в ИСГПК - 40 баллов.
Итоговые баллы оценок рисков определяются суммированием баллов, начисляются судну по каждому параметру.
К судну высокого риска (СВР) относится судно, которое имеет сумму баллов оценок рисков более 50. К судну стандартного риска (ССР) относится судно, сумма баллов оценок которого находится в пределах от 21 до 50. К судну малого риска (СМР) относится судно, сумма баллов оценок рисков которого менее или равна 20.
Обратимся к Федеральному закону от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности". Общая координация и разработка системы безопасности в области генно-инженерной деятельности осуществляются в порядке, определяемом Правительством РФ.
Юридические лица и граждане (физические лица), осуществляющие генно-инженерную деятельность, обязаны обеспечить биологическую и физическую защиту работников организации, осуществляющих генно-инженерную деятельность, населения, окружающей среды в соответствии с уровнями риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на человека и окружающую среду.
В зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека:
I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;
II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;
III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;
IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.
Работы, проводимые с микроорганизмами в замкнутых системах в масштабе, превышающем лабораторные исследования, относятся к III или IV уровню риска.
Примечательны нормы Таможенного кодекса Таможенного союза, где есть гл. 18 "Система управления рисками". В указанной главе используются следующие термины и их определения:
1) анализ риска - систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения обстоятельств и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки вероятных последствий несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза. Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный;
2) выявленный риск - факт, свидетельствующий о том, что нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте;
3) индикаторы риска - определенные критерии с заранее заданными параметрами, отклонение от которых или соответствие которым позволяет осуществлять выбор объекта контроля;
4) потенциальный риск - риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют;
5) профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторах риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации рисков;
6) область риска - отдельные сгруппированные объекты анализа риска, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможенного контроля или их совокупности, а также повышение эффективности таможенного администрирования;
7) оценка риска - систематическое определение возможности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства Таможенного союза в случае его возникновения;
8) риск - степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза;
9) товары прикрытия - товары, которые с достаточной степенью вероятности могут декларироваться вместо товаров риска;
10) товары риска - товары, перемещаемые через таможенную границу, в отношении которых выявлены риски или есть потенциальные риски;
11) управление риском - систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за совершением таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации;
12) уровень риска - определяется в зависимости от вероятности возникновения риска и возможных последствий риска (ст. 127).
В статье 128 закреплены цели применения системы управления рисками:
1) таможенные органы применяют систему управления рисками для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля.
Стратегия и тактика применения системы управления рисками определяется законодательством государств - членов Таможенного союза;
2) целями применения системы управления рисками являются:
- обеспечение в пределах компетенции таможенных органов мер по защите национальной (государственной) безопасности, жизни и здоровья человека, охране окружающей среды;
- сосредоточение внимания на областях повышенного риска и обеспечение более эффективного использования имеющихся в распоряжении ресурсов;
- выявление, прогнозирование и предотвращение нарушений таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза:
- имеющих устойчивый характер,
- связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах,
- подрывающих конкурентоспособность товаров Таможенного союза,
- затрагивающих другие виды контроля, обеспечение которых возложено на таможенные органы; - ускорение проведения таможенных операций при перемещении товаров через таможенную границу;
3) таможенные органы осуществляют взаимный обмен информацией о применяемых мерах по минимизации рисков, а также иной информацией, способствующей повышению эффективности проведения таможенного контроля, в порядке, установленном международным договором государств - членов Таможенного союза.
Отраслевой подход к правовому измерению рисков следует дополнить еще двумя аспектами. Во-первых, нужно учитывать существование так называемого традиционного "жесткого" и "мягкого" права, которое признается как в рамках национального, так и международного права*(129), предполагающего более гибкие меры соотношения определенности и неопределенности. Во-вторых, развиваются комплексные правовые образования, требующие системного регулирования.