Итак, риск - вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и способных причинить ущерб регулируемой им сфере. Для правового риска характерны причинная зависимость между нормативной моделью и реальностью в виде каналов прямых и обратных связей, иными словами, опасное отклонение от норм права.
Риски можно условно классифицировать на основе ряда критериев:
а) по сферам деятельности - предпринимательские, производственные и проч.;
б) по масштабу - отраслевые, локальные, областные;
в) по степени прогнозируемости - неожиданные, предвидимые, ожидаемые;
г) по закономерности возникновения - повторяющиеся в нормальных ситуациях либо в условиях критических, кризисных ситуаций.
Для анализа, оценки и устранения рисков можно использовать следующие понятия:
- риск - вероятное неправомерное отклонение от правовой модели, действующих и проектируемых правовых актов;
- виды рисков, определяемые по сферам проявлений, масштабу, времени, продолжительности;
- степень опасности риска - мера ущерба (вреда) для функционирования систем управления;
- рисковая ситуация - динамика и состояние субъектов права и регулируемых сфер, увеличивающая вероятность возникновения рисков;
- антирисковые меры - действия, призванные предотвратить, уменьшить или устранить риски;
- система управления рисками - группировка рисков по их характеру и последствиям, мониторинг и оценка степени опасности, уровень принятия решений по предотвращению рисков;
- компенсаторный механизм - система материальных, финансовых, юридических и организационных мер, направленных на возмещение потерь (ущерба), возникших вследствие реальных проявлений риска;
- устранение риска - фактическое аннулирование (ликвидация причин и результатов проявлений риска).
Риски как теневое явление будущего возникают вопреки желанию субъектов правового регулирования столь неожиданно, что кажутся своего рода "демоническим явлением". Системных представлений относительно превентивной антирисковой деятельности пока не сформировалась. По-прежнему мешают поспешные правотворческие решения и слабость прогнозно-аналитической функции. И риски не отступают...
Между тем необходимо решительно сформировать антирисковый механизм, в котором можно выделить ряд стадий и элементов:
а) формирование высокого уровня правосознания и правовой компетентности участников правотворчества;
б) обеспечение системной и эффективной правовой регуляции статусов и этапов правотворчества;
в) постоянное накопление и использование статистической, аналитической, прогнозной и контрольной информации, включая данные правового мониторинга;
г) формирование и использование системного методического и организационного инструментария, позволяющего "измерять" и устранять риски;
д) придание антирисковым действиям характера постоянного элемента правотворческой и правоприменительной деятельности;
е) правовое, в т.ч. законодательное, закрепление нормативных характеристик рисков и действий по их анализу, оценке, минимизации и устранению в общих и отраслевых законах, постановлениях, положениях и т.п.
Для диагностики рисков предложим их классификацию в правовой сфере. Риски классифицируются по степени их предсказуемости и масштабу опасности для субъекта, принимающего решения.
I уровень - риски "юридико-текстовые", ожидаемые:
- нарушение системных связей в законодательстве;
- неправильное определение целей и способов регулирования (регуляторов);
- технико-юридические ошибки;
- неправильное определение статуса субъекта права.
II уровень - риски, связанные с неожиданными действиями:
- вне правового статуса субъекта;
- партнеров, сторон соглашения и т.п.;
- в непредсказуемой ситуации;
- в связи с общественным недовольством (критикой, протестами);
- из-за нехватки ресурсов (либо халатности).
III уровень - риски новых ситуаций:
- противоречивые последствия нового политического и экономического курса;
- неблагоприятные последствия реформ;
- влияние кризисных явлений;
- пассивность и бездействие исполнителей.
IV уровень - риски в условиях форс-мажор:
- отчуждение населения от закона;
- крах государственных и иных институтов;
- чрезвычайные ситуации (техногенные, природные катастрофы, перевороты, войны).
Поясним последние два элемента и особенно научно-методические средства анализа и динамики рисков. Как показывает изучение практики деятельности органов исполнительной власти, госкорпораций и бизнес-структур, чаще всего создаются рекомендации и методики трех видов.
Во-первых, отраслевые нормативно-методические документы, например Предложения по минимизации системных рисков финансово-кредитной сферы, подготовленные в 2008 г. Институтом системного анализа Счетной палаты РФ (методология и индикаторы Макроэкономического мониторинга, системных рисков, прогноз динамики рисков, использование международного опыта).
Во-вторых, способы предотвращения рисков в рамках отраслевых и комплексных стратегий и программ развития. Так, в приказе Министерства промышленности и торговли РФ от 22 декабря 2011 г. "Об утверждении стратегии развития сельскохозяйственного машиностроения России на период до 2020 года" есть пункт 10 "Риски реализации Стратегии" (глобальные, макроэкономические, законодательные, техногенные, экологические, социальные).
В-третьих, большой массив рекомендаций министерств и ведомств по предотвращению и устранению коррупционных рисков).
Тенденция создания методологии и разных методик управления рисками весьма оправданна, хотя в них не хватает единой теоретико-методической основы анализа и оценки собственно правовых рисков как проявлений отклонения от правовых моделей и актов.
Отметим еще раз необходимость учета познавательных аспектов риска в условиях неопределенности, с одной стороны, и целесообразность использования конкретных юридических средств их уменьшения и недопущения. Речь идет, во-первых, о нормативных дефинициях риска в той или иной отрасли, сфере правового регулирования. Таково определение природы риска в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; во-вторых, об определении риска в конкретных статьях закона (например, Гражданского кодекса РФ) как ориентации субъектов права для их предотвращения; в-третьих, об установлении рисков в договорах как в обязательствах сторон по недопущению риска и возмещению ущерба (вреда) в случае, если допускаемое событие станет реальным. Кроме того, возникает вопрос о позитивной ответственности сторон правоотношения, если ими не приняты соответствующие предупредительные меры.
На появление рисков могут влиять не только различные события и действующие законы, но и проекты нормативных правовых актов. Не меньшую опасность порождает бездействие органов и лиц, которые обязаны функционировать в оптимальных рамках. Горькой иллюстрацией служит наличие дел, связанных с разработкой и внедрением технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Медлительность, использование устаревших нормативно-технических документов обнажают противоречие, когда отечественные производители и потребители импортной продукции работают без новых технических регламентов. Отсюда брак, катастрофы, аварии, низкое качество продукции.
Правовая система признает риски опасным явлением для конституционного строя и основ правопорядка. Ее составные части "настроены" критически к этому явлению и содержат наборы правовых инструментов по диагностике и классификации рисков, использованию дефиниций, средств их анализа, оценки, предупреждения, выявления и устранения. Системность использования антирисковых способов призвана создавать условия для предвидения, минимизации и преодоления негативных последствий рисков.
Предваряя рассмотрение законодательных способов регулирования рисков, отметим важное превентивное и ориентирующее значение норм Конституции РФ, определяющих порядок разрешения противоречий между нормами национального и международного права, законодательства Российской Федерации и ее субъектов, при организации деятельности государственных институтов и муниципальных органов, т.е. норм о преодолении возможных юридических и иных конфликтов. Правильное использование таких норм предостерегает от ошибок и придает ту степень перспективности в управлении государственными делами, которая столь необходима.
Нельзя недооценивать риски, возникающие в конституционных отношениях, поскольку речь идет об угрозе устойчивости принципов и институтов конституционного строя. К сожалению, наблюдается слабое знание гражданами конституционных норм, что подтверждается социологическими исследованиями, и вследствие этого отчуждение граждан от права.
Напомним, что в начале 1990-х годов ощущался кризис федерализма и лозунг центра, обращенный к регионам, - "берите суверенитет, сколько хотите", грозил сепаратизмом и резким ослаблением единства государства. Полезный урок.
Кроме того, сохраняются угрозы безопасности страны, как внутренние, так и внешние. Экстремизм, терроризм, национализм, давление "извне", глобальные кризисы (финансовый, продовольственный, экологический и др.) дают о себе знать.
Конституционный риск выражается подчас в остром противоборстве властей и в тенденциях к чрезмерной централизации, ослаблению институтов политической системы и гражданского общества.
Наконец, отметим резкое нарушение и даже отказ от конституционных принципов в условиях острых конфликтов, как это наблюдается в Украине в конце 2013 - начале 2015 года.
Как видно, конституционные риски заключаются в опасности для устойчивого развития страны и ее политического и экономического строя. Трудность их выявления - в своеобразной производности от изменений разных сфер общественной и государственной жизни. Эти изменения кажутся локальными и ограниченными той или иной сферой, но их суммарное действие может приобрести для государства отрицательный эффект с тяжелыми последствиями. Полагаем, что предотвращение конституционных рисков на стадии подготовки конституционных решений должно стать задачей не только политических элит и разработчиков, но и социальных сил общества, так как процесс реализации конституционных положений важен для всех государственных и общественных институтов.
Предотвращению рисков в механизме государственного управления и административном праве во многом способствуют высокий профессионализм кадров и четкая организация управления на основе права. Следует учитывать правовой фактор, когда статусы органов управления всех уровней, процедуры их деятельности, показатели эффективности работы строго регламентированы. Административные регламенты и функциональные правовые режимы создают основу для последовательных и строго легальных действий бизнес-структур, учреждений и граждан. Отрадно, что во многих кодексах этому уделено внимание.
Можно выделить три основных категории рисков в сфере управления:
1) ошибки в проведении административных преобразований. Опыт реформирования систем и функций управленческих органов в нашей стране показывает, сколь опасна непродуманная перестройка административных структур;
2) риски, порождаемые противоречиями в процессе подготовки, принятия и выполнения подзаконных правовых актов общего характера - концепций и стратегий развития отраслей и производств и т.п., целевых программ, и конкретных актов применительно к отдельным организациям и гражданам, ситуациям. Встречаются факты давления и влияния при выделении средств, определении объемов заданий, предоставлении льгот и преимуществ. Целесообразность доминирует над законностью;
3) риски, связанные с процессом подбора и использования работников государственных органов, учреждений и организаций, когда допускаются ошибки, порождающие коррупционные проявления.
Наиболее болезненные риски в государственном управлении связаны с существованием коррупциогенных факторов и возможных проявлений коррупции. Их условно можно разделить на две группы, связанные:
1) с коррупциогенными факторами, обнаруженными при подготовке проектов нормативных правовых актов и в ходе их реализации*(125);
2) коррупционными проявлениями (действиями и бездействием государственных служащих).
Административный риск сопутствует любому виду управленческой деятельности, поскольку она осуществляется в ситуациях разной степени неопределенности. Есть повторяющиеся ситуации, например принятие решений при проведении сельскохозяйственных работ, подготовке городского хозяйства к зиме. Здесь "привычные" риски типа нарушения графиков мероприятий должны привести к устойчивым способам их предотвращения. В новых и неожиданных ситуациях приходится использовать компенсаторные средства, например резервы и дополнительные ресурсы, быстрый маневр в действиях исполнительных органов и т.п. В кризисных ситуациях "цена" рисков намного больше, а предвидение таких ситуаций может ее уменьшить*(126).
Весьма ощутимы предпринимательские и иные риски в гражданско-правовых отношениях, поэтому проблема рисков тщательно разрабатывается в гражданском праве*(127). Именно в сфере гражданского и торгового права зарождался институт риска, получивший широкое распространение. Объяснение этому - в природе производственных, торговых, имущественных отношений, где предмет сделки, договора подвержен изменениям прежде всего в силу субъективных и объективных причин. В гражданском праве институт риска постепенно охватывает многие стороны жизни и здоровья людей, их имущественных и иных отношений. Сейчас страхование и другие способы защиты прав и законных интересов людей развиты весьма хорошо как в российском, так и в иностранном гражданском праве, в сфере международного частного права.
Есть немало статей Гражданского кодекса РФ, которые специально посвящены риску в договорных отношениях, например ст. 459 о переходе риска случайной гибели товара, об обязательствах вследствие причинения вреда (ст. 1065, 1066, 1067). Знание и правильное применение этих норм имеет важнейшее значение для граждан и юридических лиц.
Большая группа рисков отражает широкий круг договорных отношений (купли-продажи, залога, кредитов и т.п.) и разное отношение к ним обеих сторон. Принципы добропорядочности и следования обычаям делового оборота не всегда нормализуют поведение сторон, допускаются ошибки и просчеты, злоупотребления, невыполнение обязательств.
Можно сделать вывод о том, что риск в гражданско-правовых отношениях урегулирован с достаточной полнотой, хотя и остаются поводы для совершенствования правового регулирования. Важно освоить и правильно применять нормы и инструменты, противодействующие риску. Это будет способствовать устойчивости договорных отношений в экономической и социальной сферах.
Риски в сфере трудового права опасны, поскольку в трудовые отношения вступают миллионы людей, выполняющих в соответствии с законодательством многообразные функции. Нетрудно представить, сколь сложно организовать трудовой процесс в отдельных организациях и в отраслях, регионах в масштабе всей страны. Тут приходится сочетать способы обеспечения стабильности трудовых отношений и одновременно их гибкого регулирования в меняющихся ситуациях. Риски и возникают на пересечении этих координат.
Если оценивать риски в государственном масштабе, то неизбежно придется анализировать действие норм Трудового кодекса РФ, Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" и другие законы, регулирующие смежные процессы. Это и законодательство об образовании, и миграционное, и пенсионное законодательство. Анализ динамики трудовых отношений показывает, насколько опасны риски неполной или непрофессиональной занятости, разрыва между системой получения образования и системой трудоустройства. Рост безработицы в последние годы усугубляет это противоречие, и государственным органам приходится вводить специальный мониторинг, а бизнесу - гибко реагировать на ситуации на рынках труда. Пока не удается вовремя и с наибольшей точностью уловить динамику трудовых отношений, что порождает недовольство людей и массовые трудовые конфликты. В предкризисных и кризисных ситуациях опасность трудовых рисков возрастает, и нужны перспективные меры по их предотвращению.
Другой аспект проблем в трудовом праве отражает социальные риски, имеющие не только частный, но и публичный характер.
Специалисты выделяют риски работодателей. Для того чтобы быть работодателем - субъектом трудового права, необходимо привлекать рабочую силу для осуществления уставных и иных целей деятельности; иметь возможность предоставить работникам работу, организовать и оплатить их труд, нести ответственность по обязательствам, вытекающим из трудового договора.
Каковы риски работников? Как сторона трудового правоотношения работник также несет определенные социальные риски: риск потери работы (безработицы), риск бедности, профессиональные риски (работа во вредных и тяжелых условиях). В соответствии со ст. 239 Трудового кодекса РФ предусмотрен нормальный хозяйственный риск, который исключает материальную ответственность работника перед работодателем.
Выделяются риски, вытекающие из права социального обеспечения. Это - риск повреждения здоровья (временная нетрудоспособность), риск утраты трудоспособности, риск потери кормильца и пр.
Острота трудовых отношений в условиях кризиса потребовала изменений трудового законодательства. 22 ноября 2011 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров". Установлено, что требования профессиональных союзов и их объединений (общероссийских и межрегиональных профессиональных союзов, их территориальных организаций, объединений профессиональных союзов и объединений территориальных организаций профессиональных союзов) выдвигаются их выборными коллегиальными органами, уполномоченными на это уставами профессиональных союзов и уставами их объединений, и направляются указанными органами соответствующим сторонам социального партнерства.
Как видно, риски в трудовых отношениях порождаются как экономическими, так и социальными факторами, и их надо предотвращать.
Актуальны риски в сфере экологического права. Мы выделяем эту группу рисков ввиду их повышенной опасности для людей и общества в целом. Потери вследствие рисков нередко почти невосполнимы, поэтому в законодательстве довольно тщательно урегулированы понятия риска, возмещения ущерба и вреда, обязанности государственных органов и хозяйствующих субъектов. Приведем подробно ряд положений законодательных актов, действующих в данной сфере.
В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" установлено, что размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.
Важны положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Граждане имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций на использование средств коллективной и индивидуальной защиты и другого имущества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенного для защиты населения от чрезвычайных ситуаций; на информацию о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.
Нормативно-правовые средства предупреждения и устранения экологических рисков разработаны достаточно полно. Однако правоприменение по-прежнему остается слабым звеном правового регулирования, что выражается в плохом знании правовых норм, невыполнении госслужащими и работниками хозяйственных организаций своих обязанностей, неприменении мер ответственности к лицам, виновным в нанесении экологического ущерба. Вызывает огорчение слабый учет экологических рисков при принятии крупных промышленных, строительных и иных решений, неумение и нежелание разработчиков и лиц, принимающих решения, видеть здесь различные последствия. Эти проблемы нужно решать быстро и масштабно, иначе последствия рисков - климатические изменения, исчезновение лесов, загрязнение водоемов - будут трагическими.