Материал: Право

2) новый этап технологического развития глобальной экономики, сопровождающийся изменением отраслевой структуры и увеличением значимости вклада человеческого капитала в экономический рост;

3) изменение мирового энергетического баланса. В перспективный период сохранится рост спроса на углеводороды, связанный с заинтересованностью со стороны быстрорастущих экономик Китая и других стран Азии и со свертыванием программ атомной энергетики в ряде стран мира. В то же время рост освоения запасов сланцевого газа и расширение его поставок в Европу и Азию в перспективе могут серьезно повлиять на цены и объемы спроса на российские энергоносители.

Внутренние вызовы и условия развития.

Период 2013-2018 годов характеризуется рядом новых внутренних условий, которые окажут существенное влияние на социально-экономическое развитие страны:

1) замедление роста или стагнация экспорта энергоносителей. Если в предкризисный период динамика экспорта углеводородов составляла 3-6% в год, то в предстоящий период его динамика не превысит в среднем 1% в год, и даже может стать отрицательной. Впервые за последние годы экспорт энергоносителей может стать фактором не ускорения, а торможения экономического роста;

2) снижение численности населения трудоспособного возраста примерно на 1 млн. человек ежегодно, что становится одной из серьезных проблем экономического роста. При этом негативные демографические тенденции будут смягчены ростом численности работающих лиц старше пенсионного возраста (их доля в численности трудовых ресурсов возрастет с 9,6% в 2011 году до 10,5% в 2015 году) и иностранных трудовых мигрантов (соответственно с 2,1% до 2,9%). Это позволит в значительной степени компенсировать сокращение трудоспособного населения и не допустить резкого уменьшения занятых в экономике;

3) замедление роста потребительского спроса населения, что связано с необходимостью более сбалансированного роста заработной платы и производительности труда, чем в предшествующие годы. Если в предкризисный период интенсивный рост потребительской способности населения и реальной заработной платы (в 2-3 раза) опережал рост производительности труда, то в перспективе эти показатели существенно сблизятся. Рост потребительской способности населения будет более сбалансированным, но и более медленным;

4) адаптация экономики к принятым условиям присоединения к ВТО. Уровень тарифной защиты снизится с 9,5% в 2012 году до 5,9% в 2015 году, то есть более чем на треть. Это диктует необходимость проведения комплекса адаптационных мероприятий, включая меры по смягчению возможных негативных последствий для рынка труда, позволяющих российским компаниям нарастить конкурентный потенциал и сохранить позиции на внутренних и внешних рынках;

5) необходимость сокращения ненефтегазового дефицита федерального бюджета и проведения политики бюджетной консолидации. В период мирового финансово-экономического кризиса бюджетные расходы были вынужденно увеличены в целях проведения антикризисной политики. Соответственно возрос и ненефтегазовый дефицит. Сегодня он составляет 10,5% валового внутреннего продукта при том, что безопасный его уровень оценивается вдвое ниже.

Высокий уровень ненефтегазового дефицита бюджета создает повышенные риски для российской экономики.

В то же время его сокращение приведет к сдерживанию государственного спроса и будет способствовать замедлению экономического роста.

Отмечается необходимость перехода к новой модели экономического роста, активизации новых факторов конкурентоспособности российской экономики, ранее остававшихся задействованными не в полной мере (уровень образования населения, научный и технологический потенциал), преодоления инфраструктурных и институциональных ограничений социально-экономического развития и достижения высоких показателей производительности труда. Требуется продолжить работу по расширению роли гражданского общества, повышению эффективности взаимодействия государства с его институтами, что позволит улучшить условия ведения бизнеса и обеспечить действенный общественный контроль реализации государственных функций.

В сентябре 2014 г. Минэкономразвития России подготовило и опубликовало на своем сайте Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации в 2015-2017 годах. Анализ основных тенденций развития дополнен оценкой факторов и условий развития страны - мировая экономика, приоритеты, инвестиции в основной капитал, демографические тенденции и социальное развитие, макроэкономическая устойчивость, риски базового варианта прогноза и т.д. Примечательны лишь некоторые правовые элементы прогноза - реализация отдельных положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе", повышение эффективности управления, модернизация корпоративного законодательства (особенно защита прав собственности, акционеров, совершенствование правовых актов в сфере банкротства), развитие страхового сектора и повышение эффективности управления рисками. Очевидно, что этого недостаточно.

События развивались быстро, и в феврале 2015 г. Минэкономразвития России подготовило новый Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации. Содержание прогноза уменьшилось и теперь охватывает преимущественно динамику количественных показателей добычи нефти и газа, динамику товарных рынков, гипотезы развития отдельных секторов экономики. Преобладает использование метода экстраполяции и слабое видение взаимосвязей всех процессов. Правовое обеспечение, управленческие механизмы, динамика социальных отношений остаются в тени.

Сказанное не должно создавать впечатления о сугубо экономических корнях рисков. Нет, речь идет о рисках всей социально-политической и правовой системы как в глобальном, так и национальном аспектах. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин четко выразил противоречия и коллизионные явления, источник которых кроется в неравенстве государств, "крестьянской" государственности (легитимность - нелегитимность), митинговой активности и охранительстве. Нужен, по его мнению, переход к конструктивному диалогу между всеми ветвями власти, между властью и гражданским обществом*(116).

§ 2. Природа риска - правовые характеристики

Риск как отражение сложных процессов познания возникает непрерывно и следует за нами как "черный спутник". Причины риска в правовой сфере кратко можно охарактеризовать следующим образом:

а) сложность и непредсказуемость социальных систем, ошибки в расчетах, неполная информация;

б) организационные трудности определения задач и статусов субъектов права, режимов их деятельности и взаимоотношений;

в) человеческий фактор - некомпетентность лиц, принимающих решения, противоречия интересов и т.п.;

г) стремительные технологические процессы;

д) природно-экологические катаклизмы.

Эти причины нужно предвидеть и готовить средства противодействия рискам. Приведем ряд разработок.

В рамках нашей темы можно использовать Доклад о мировом развитии 2014 на тему "Риски и возможности. Управление рисками в интересах развития", подготовленный Всемирным Банком.

Управление рисками предполагает не только анализ альтернатив, но и учет факторов синергии, которые способны снизить издержки, связанные как с подготовкой к проявлениям риска, так и с их последствиями. Они также могут снижать риск и увеличивать ожидаемые выгоды. Такие возможности для принятия обеспечивающих обоюдный выигрыш решений существуют во многих областях, и им следует придавать особое значение, что, впрочем, не означает, что они не сопряжены с издержками и всегда легко реализуемы.

Стремясь улучшить свою жизнь и оказавшись перед выбором, люди принимают практически любое решение на фоне неопределенности. Молодые люди решают, что изучать и какую профессию выбрать, не имея точного представления о том, на какие рабочие места и заработки они смогут рассчитывать к моменту своего выхода на рынок труда. Взрослые решают, каким образом и в каком размере создавать сбережения на старость, на фоне неопределенности своих будущих доходов, прибыли от инвестиций, состояния здоровья и продолжительности жизни. Крестьяне решают, что выращивать и какие производственные ресурсы использовать, не зная наверняка, достаточно ли выпадет осадков для их посевов, каков будет спрос на их продукцию, и по какой цене они смогут продать ее на рынке. А правительства определяют ключевые процентные ставки и уровень бюджетного дефицита на фоне неопределенности внешних условий, спада производительности в национальной экономике и перемен на финансовых рынках.

Анализ выбора в условиях неопределенности и ограниченности ресурсов веками оставался в центре внимания экономической науки и государственной политики. Базовую теорию принятия решений в условиях неопределенности предложил в XVIII веке Даниил Бернулли, а ее формализованную модель построили в 1944 году Джон фон Нейман и Оскар Моргенштерн. Эта модель основывается на концепции, согласно которой индивиды оптимизируют ожидаемую "полезность" (или субъективное восприятие благотворности) возможных результатов. Теория ожидаемой полезности строится на том, что индивиды делают рациональный выбор исходя из своих предпочтений в отношении риска и из своих знаний о возможных результатах и соответствующей вероятности.

Постулаты экономической теории принятия решений в условиях неопределенности позволяют сформулировать аналитическую концепцию управления рисками. Авторы Доклада о мировом развитии 2014 предлагают концепцию, состоящую из нескольких взаимосвязанных этапов, включая:

- оценку основополагающих целей и мотивов управления рисками, а именно устойчивости к неблагоприятным событиям и достижения благосостояния за счет использования возможностей;

- понимание условий, в которых возникают риски и возможности (именуемые "цепочкой риска");

- рассмотрение того, что предполагает управление рисками, то есть подготовку к неблагоприятным и благоприятным событиям и адаптацию к их последствиям (представлено в разделе "Компоненты управления рисками");

- оценку основных препятствий к управлению рисками, с которыми сталкиваются частные лица и общество, в том числе ограниченность ресурсов, информации и стимулов (рассматривается в разделе "За рамками идеала");

- определение возможной роли групп и коллективных действий на различных уровнях общества с целью преодоления препятствий, с которыми сталкиваются люди при управлении рисками (представлено в разделе "Дальнейшие шаги").

Как известно, правовое регулирование призвано стабилизировать общество*(117). В реальной жизни, однако, возникает немало явлений, влияющих на стратегии и программы, на ход развития экономики и социальной сферы. Их надо предвидеть, анализировать и учитывать. Это - выявившиеся или очевидные угрозы устойчивости государственных институтов и экономических устоев общества, опасности, которые могут привести к кризисам и ущербу, риски как вероятное неправовое отклонение от намеченной правовой модели (концепции) и действующих законов*(118). Нетрудно заметить соприкасающиеся грани этих явлений и их связи, причем мера явного и неочевидного весьма подвижна и служит своего рода сигналом для решений и действий.

Доклад о мировом развитии*(119)

Вполне оправданны новые системные подходы к анализу и оценке многообразия явлений, факторов и процессов и их сложных связей. Использование синергетического метода позволяет преодолевать одномерный взгляд на право и однолинейность его развития. Порядок и беспорядок, устойчивость и хаос периодически сменяют друг друга и в правовой сфере*(120). Мы усиливаем данный аспект анализа, вводя понятие "циклы правового развития". С ним связано понятие "неправовое отклонение", а также юридические коллизии и конфликты*(121).

Риски - сложное социальное явление, истоки которого в природе общества, государства и человека, поэтому можно выделить несколько основных причин рисков. Во-первых, социально-психологические причины, отражающие уровень сознания и деформацию поведения людей, когда их действия подвержены разным мотивам, в т.ч. корыстным, низкую шкалу ценностей, неорганизованность и некомпетентность. Во-вторых, юридические причины, когда низкое качество правового регулирования порождает коллизии и пробелы в системе правовых норм и актов, юридические ошибки в определении статусов юридических лиц и граждан. Правовой нигилизм и отчуждение от права неизбежно ведут к рискам внутри правовой системы. В-третьих, риски внешней среды, включающие прежде всего угрозы и вызовы вследствие динамики и противоречий социально-экономических процессов.

Существует "поле рисков" и в международной среде, когда в отношениях государств могут возникать противоречия, грозящие для тех или иных стран потерями и ущербом. Такие риски, в свою очередь, могут иметь политический, экономический, социальный и экологический характер ввиду сложных международных и интеграционных отношений. Не случайно в постановлении Правительства РФ от 14 июля 2012 г. о государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы выделен "Анализ рисков и возможные негативные последствия для агропромышленного комплекса, связанные с членством России в ВТО, а также меры, направленные на поддержку российских сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях ВТО". Такой подход позволяет рассматривать риски в процессе их возникновения и развития, предвидеть факторы, которые усиливают или ослабляют проявления рисков или ведут к их предотвращению и исчезновению. Что же представляют собой правовые риски? Они выражаются:

а) в возможности прямого или косвенного нарушения правовых норм;

б) отчуждении граждан от законодательства ввиду низкой правовой культуры и юридической компетентности;

в) ошибках при определении статусов субъектов права, выборе правовых методов регулирования;

г) угрозе увеличения объема юридических коллизий;

д) провоцировании конфликта интересов;

е) возникновении разрыва системно-правовых связей в правовой системе;

ж) нарушении корреляции между способом правового регулирования и мерой отражения экономических, социальных и политических процессов.

Итак, риск - вероятное неправомерное отклонение от правовых моделей и законов.

Ученые-юристы разными путями движутся в исследовании проблем риска. Традиционной стала парная категория "определенность и неопределенность в праве", которой посвящены многие книги и статьи. Акцент при этом очевиден - нормативная "классика", технико-юридические требования не сводятся к языковым правилам, а отражают принципы регулирования, стабильность и подвижность правовых воздействий. Разумность и ясность правовых норм способствуют правильному пониманию, толкованию права и правоприменению*(122).

Риск всегда сопутствует явлениям жизни общества, государства и человека. Риск присущ и праву, поскольку правовое регулирование всегда связано с познанием событий и процессов настоящего и будущего*(123). И их "правовое отражение" бывает, как правило, относительно полным и точным.

В юридической литературе внимание к проблемам риска концентрируется и в других аспектах. Один отражает популярные характеристики риска, используемые в различных словарях - экономических, политических, юридических, психологических. Второй - трактовку рисков в коммерческой деятельности с использованием арсенала средств гражданского права. Третий - разработку теоретических проблем риска. К трудам последнего типа относится монография А.А. Арямова "Общая теория риска", в которой наряду с анализом генезиса института риска дан анализ юридического института риска, психологии риска и правомерного риска в риск-менеджменте. Приведем ряд положений этой книги*(124).

Риск характеризуется как сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, что допускает вероятное наступление неблагоприятных последствий и причинение вреда. Сущностью риска является отклонение действительных данных от оценки сегодняшнего состояния и прогнозов будущего развития ситуации: позитивное отклонение - неточность расчетов позволяет получить дополнительную от ожидаемой выгоду; негативное отклонение означает шанс наступления неблагоприятных последствий.

Автор полагает, что риск приобретает юридическое значение лишь при наступлении негативных последствий. Любая рискованная успешная предпринимательская (или иная) деятельность не нуждается в правовой оценке. Лицо привлекает к себе внимание юрисдикционных органов лишь в случае причинения вреда. Кроме того, наступившие вредные последствия должны относиться к разряду тех, которые прогнозировал субъект. Если лицо опасалось наступления одних неблагоприятных последствий, а наступили иные, то такая ситуация не может быть отнесена к риску.

С этим положением нельзя согласиться, поскольку риск как явление присущ развитию всех отраслей права и, следовательно, каждая из них выявляет свою меру регулирования. В целом же с позиции теории права риск является объектом сложного механизма правового регулирования, который еще не сложился полностью. Предстоит преодолеть узкоотраслевой подход и рассматривать риск как явление, сопутствующее правовому развитию, как модель альтернативно-негативной реализации права, реальность которой грозит деформацией конечных правовых результатов и резким снижением качества правового регулирования.

По нашему мнению, институт риска является институтом теории права, получающим развитие и конкретизацию и в отраслевых правовых институтах, и в комплексных. Можно с уверенностью сказать, что право выполняет применительно к риску такие функции, как его легальное признание и допущение, установление средств предупреждения и минимизации, определение меры ответственности и компенсаторные средства.

Уместно при этом сослаться на пояснения феномена "правовой неопределенности". С этим связан поведенческий аспект, поскольку именно люди являются носителями юридических и реальных поведенческих ролей, от человека зависит умение предвидеть риски и избегать их последствий.

Действуя в рамках правовых статусов, гражданин выражает разные интересы. Используя ролевой критерий, можно оценить интересы, установки, образы, мотивы и действия людей. Так, одни роли могут быть нормативно предписанными, заданными и строго легальными, другие являются неформальными, допускаются статусом и ему не противоречат, третьи - противоправными, негативными, означающими нарушение законности. Социологические исследования подтверждают нежелательность резких расхождений между этими ролями, поскольку тогда защищенный интерес уступает место противоправному эгоцентрическому интересу. Пассивность избирателей, плохая работа госслужащих, забвение экологических обязанностей, недооценка гуманитарной ориентации, нарушения прав граждан на получение публичных услуг - таковы типичные проявления данной тенденции.