Наша позиция заключается в том, что государство действует по "мандату общества", в его интересах. Отсюда те императивы, которые должны соблюдаться, - эффективные функции, демократический аппарат, верховенство закона и др. Системное понимание государства позволяет выделять не только его элементы, но и их связи, направления взаимодействия*(40), позволяющие преодолеть явное отставание научных исследований в данной сфере ввиду преувеличения абсолютной роли права и рыночных экономических механизмов.
Отметим, что базовые правовые акты содержат положения нормативно-целевой ориентации. В первую очередь это относится к конституциям, устойчивость которых гарантирует достижение целей развития стран в разных сферах, обеспечивает "конституционное предвидение" такого развития. Такие положения можно найти в Конституциях Мексики, Испании, Португалии, ряда латиноамериканских стран.
Так, в Конституции Республики Никарагуа есть раздел VI "Национальная экономика, аграрная реформа и государственные финансы". Статья 98 гласит: "Основной функцией государства в экономике признается материально-техническое развитие страны; устранение отставания и зависимости; улучшение условий жизни населения и осуществление более справедливого распределения богатств".
В статье 99 указано: "Государство обязано оказывать содействие всестороннему развитию страны и в качестве управляющего общественным достоянием должно гарантировать соблюдение частных и общественных интересов и удовлетворение потребностей страны в зависимости от конкретного района и региона. В целях обеспечения гарантий социально-экономической демократии государство несет ответственность за предоставление защиты, содействие и поощрение развития различных форм собственности и осуществления экономической и предпринимательской деятельности частными лицами, государством, организациями кооперативной, ассоциативной, коммунитарной и смешанной форм собственности.
Государство гарантирует сосуществование на демократической основе различных форм собственности - государственной, частной, кооперативной, ассоциативной и коммунитарной. Все они являются частью смешанной экономики, подчиняются высшим интересам нации и выполняют социальную функцию".
Следует отметить, что современное развитие государств сопровождается геополитическими, социальными и экологическими рисками, представляющими опасность для мира в ближайшие годы. Об этом говорится в новом докладе Всемирного экономического форума (ВЭФ) "Глобальные риски 2015" (Global Risk Report 2015)*(41). В документе также высказывается предупреждение о том, что возможности существующих систем глобального управления недостаточны для борьбы с глобальными рисками.
Документ отражает мнения 900 экспертов, ответивших на вопросы в рамках Обзора глобальных рисков, проведенного с июля по сентябрь 2014 года, в рамках которого оценивалось восприятие вероятности рисков, воздействие и взаимосвязи 28 глобальных рисков в течение 10 лет. Риски группировались по пяти категориям: экономика, окружающая среда, мировая политика, общество и технологии.
Оценивались потенциальная степень влияния на ситуацию в глобальном масштабе и взаимосвязь с другими рисками, были изложены мнения о ряде формирующихся рисков и изолированных факторов, присутствующих в картине глобальных рисков этого года, которые могут оказаться неожиданными в будущем.
Как показали результаты исследования, в 2015 году главными вызовами для глобального мира станут геополитические риски. Они занимают первое место в иерархии самых вероятных угроз, указанных в Докладе. Авторы исследования указывают, что в предыдущие годы, особенно после глобального экономического кризиса, геополитические риски практически не угрожали миропорядку, но спустя 25 лет после окончания Холодной войны геополитика вновь вернулась в центр мировой повестки дня. Среди наиболее вероятных рисков отмечаются межгосударственные конфликты, разрушение государственных институтов и утрата власти национальными правительствами вплоть до полного распада государств.
В качестве примеров эксперты приводят ситуацию в Украине, а также события на Ближнем Востоке - в Сирии и Ираке, где власти практически потеряли возможность сдерживать экспансию "Исламского государства" на своих территориях.
Наряду с этим геополитика все больше влияет на экономические процессы по всему миру, поскольку экономические инструменты все чаще применяются для решения геополитических задач. С одной стороны, государства пытаются расширить геополитическое влияние посредством межрегиональной экономической интеграции, создания торговых союзов или трансграничных инвестиций; с другой стороны, они используют в качестве средств влияния такие инструменты, как протекционизм или экономические санкции.
Социальный опыт убеждает: трудно управлять процессами в экономической, социальной и политической сферах и еще более сложно предвидеть их тенденции в будущем. События, явления и процессы разного рода прежде всего переплетаются, и меру их определенности и неопределенности определить очень сложно. Случайности проявляются вне устойчивых закономерностей, но внезапно именно они "ломают" течение жизни. Люди ищут выход в предвидении, в разработке прогнозов, но рядом всегда существует "антипрогноз" в виде рисков как потенциальных отклонений.
Прогнозы и риски - "свет" и "тени", своего рода тандем явлений, связанных между собой. Если прогноз предложит перспективы развития и намечает последовательность решений и действий, то риск означает возможность нарушения и отклонения от их параметров и причинение ущерба в случае его неизбежной практической неосуществимости. Корреляция здесь такова - строгая обоснованность и точность прогнозов уменьшает зону риска, а ошибки ее увеличивают. В свою очередь, выявление и устранение рисков способствуют корректировке прогнозов и увеличивают гарантии их успешной реализации.
Отличительная особенность прогноза как разновидности документа заключается в его вариантности. Достижение цели оценивается по разным критериям (затраты ресурсов, времени, ожидаемый результат и т.п.). Соответственно разрабатываются два и более прогнозных сценария, содержащих аналитическую характеристику путей и способов решения поэтапных задач и достижения цели. Расчет каждого варианта включает анализ и оценку рисков по степени их опасности. И если риски превышают допустимый уровень и могут уменьшить или аннулировать результат, то предпочтение отдается варианту с наименьшими рисками. Иными словами, выявление рисков должно быть органической частью любого прогноза.
Однако в процессе подготовки и принятия ряда стратегий и целевых программ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации названный критерий учитывался далеко не в полной мере. По этой причине многие правовые решения неоднократно изменялись либо "перекрывались" другими программами и законодательными актами.
Такие же явления наблюдались в рамках СНГ, где некоторые модельные законы Межпарламентской Ассамблеи и другие документы принимались без учета "риска неисполнительности", реального состояния национальных законодательств и уровня правопорядка.
Подчеркнем: предвидение может быть выражено в разных формах. Это - теории и концепции, это - постулаты (принципы) права, это - программы долгосрочного развития, это - конституционные цели государств, это - духовно-нравственные и религиозные начала, образы права*(44), это - предсказания, это - видения, это - научно-технические прогнозы, это - прогнозы окружающей природной среды и космических явлений, это - прогнозы в разных сферах политической, экономической и социальной жизни, это - юридические прогнозы - самостоятельные и "встроенные" в предметно-тематические прогнозы.
В последнем случае прогноз представляет собой научно-аналитическое предвидение явлений и процессов в правовой сфере на основе анализа динамики ситуаций, оценки рисков и выбора оптимального варианта правового регулирования.
Естественно, возникают вопросы: какова юридическая природа прогноза? Оправданы ли такие характеристики, как официальное признание прогноза в качестве документа в той или иной форме, закрепление прогнозирования как вида деятельности в законодательстве, установление круга лиц и организаций, правомочных выполнять работу по прогнозированию, определение порядка осуществления этой деятельности и использования прогнозов, регулирование мониторинга прогнозов.
Приведем характеристики понятий, используемых в настоящей работе:
1. Прогноз - научное предвидение будущих процессов и явлений.
2. Юридический прогноз - научное предвидение процессов и явлений в правовой сфере (государства, международного сообщества).
3. Прогнозирование - процесс разработки прогноза.
4. Функция прогнозирования - деятельность государственных и иных структур, реализация компетенции специалистов по разработке прогнозов.
В перспективе подобные действия могут угрожать принципу глобального экономического сотрудничества как таковому, поэтому в Докладе 2015 года особое внимание уделяется взаимосвязи рисков, которые имеют системные последствия, требующие от государств и институтов повышенной гибкости при реагировании на них.
Итак, к геополитическим рискам относятся межгосударственные конфликты с региональными последствиями; проблемы государственного управления; распад государственности и кризис государственных институтов; распространение оружия массового уничтожения и террористические атаки. Среди основных глобальных рисков с точки зрения воздействия необходимо отметить экологические риски: экстремальные погодные явления; проблемы адаптации к изменению климата; дефицит водных ресурсов; экономические риски: высокий уровень структурной безработицы или неполной занятости; социальные риски: массовое распространение инфекционных заболеваний, глобальные эпидемии.
Следует отметить, что в Докладе 2014 года главными рисками назывались экономические и социальные угрозы (такие как рост имущественного неравенства и безработица) и экологические (природные катаклизмы и изменение климата).
В нынешнем году на ведущие места вышли и геополитические, и социальные, и экологические риски. Среди них по-прежнему особо отмечаются безработица и неполная занятость, изменение климата, глобальные эпидемии, а также дефицит водных ресурсов в Центральной Азии, на Ближнем Востоке и в Северной Африке. При этом, по мнению экспертов, именно кризисы, связанные с дефицитом водных ресурсов, в перспективе грозят человечеству наиболее тяжелыми последствиями.
На предотвращение пагубных последствий направлены различные способы "узнавания" будущего - предсказание, угадывание, предвидение, эвристический способ "найти решение", наконец, прогнозы. Последний вид проекта будущего отличается использованием научных методов, проведением расчетов, сравнением и оценкой разных вариантов развития событий. В анализе этих сложных процессов, включая динамику правовой сферы, приходится учитывать "подвижность" базовых социальных параметров жизни общества и государства*(42). Право гибко меняет формы выражения: то отстает от реальных процессов, то выходит "на свет", то уходит "в тень"*(43). Эти явления требуют научных поисков.
5. Прогнозные условия - факторы, влияющие на динамику прогнозируемых явлений и процессов.
6. Прогнозный сценарий - системная характеристика прогнозируемых ситуаций.
7. Прогнозные показатели - измерители состояния и развития прогнозируемых явлений и процессов.
8. Прогностика - комплексная научная дисциплина, исследующая вопросы подготовки и реализации прогнозов.
9. Метод прогнозирования - способ анализа и оценки объекта прогнозирования.
10. Объект прогноза - целеориентирование явления и процесс в правовой сфере.
11. Прогнозная информация - система постоянных и обновляемых данных о состоянии и динамике прогнозируемых объектов.
12. Объект прогнозирования - целеориентированный предмет анализа и оценки вариантов решений и выбор оптимального варианта.
В контексте темы следует особо подчеркнуть некоторые юридические аспекты прогнозов и прогнозирования.
Во-первых, необходимо определить компетенцию лица и организации, которые в соответствии со своим статусом привлечены готовить прогнозы. Их функции, взаимоотношения и ответственность в данной сфере предопределены законом и иными правовыми актами.
Во-вторых, прогноз как документ имеет юридическую силу безотносительного к своей форме - сценарий, заключение, доклад и т.п. В нем выражены оценки и позиции разработчиков, имеющие ценность для механизма управления и хозяйствования. Степень открытости либо закрытости прогноза соответствует режиму служебной, коммерческой и государственной тайны.
В-третьих, основания подготовки прогнозов чаще всего заключены в законодательстве, в правовых актах, устанавливающих статус участников и режимы деятельности (экономической, экологической и т.п.).
В-четвертых, надо ввести порядок использования прогнозов, предусматривающий круг адресатов и "маршрутов его движения" и корректировки.
Отмеченные юридические характеристики прогнозов находят выражение, например, в Федеральных законах "О стратегическом планировании в Российской Федерации", "О промышленной политике в Российской Федерации", Бюджетном кодексе, в правительственных документах. Нетрудно заметить правовые нормы, которые либо прямо закрепляют подготовку прогноза соответствующими органами, либо опосредуют очевидные действия органов, либо допускают в рамках таких функций, как "определение направлений развития сферы", подготовку прогнозов. В любом случае право выступает надежным инструментом прогнозирования, и это обстоятельство нельзя игнорировать.
Как определять объекты правового прогнозирования? Оно не может произвольно включать в свое поле любые правовые явления ввиду их многообразия и очевидной сложности. Приходится делать выбор исходя из понимания прогнозирования как механизма системы познания правовой сферы. Прежде всего, ее доминантных характеристик. Таковыми являются, по нашему мнению, следующие объекты правового прогнозирования:
а) национальная правовая система;
б) система законодательства;
в) отрасль права (законодательства);
г) комплексное правовое регулирование*(45);
д) многоотраслевые связи и институты;
е) динамика соотношения публично-правового и частноправового регулирования;
ж) динамика статусов субъектов права;
з) тенденция правоприменения;
и) соотношение национальных и международных правовых регуляторов;
к) динамика государственного управления и самоуправления;
л) динамика публичных и общественных институтов;
м) тенденции правомерного и неправомерного поведения граждан.
Названные объекты прогнозирования могут иметь значение самостоятельных и составных частей обоих объектов. Выбор - за учеными и политиками.
Учитывая сложность темы, автор разработал правила прогнозирования.
Цель правил - обеспечение эффективной деятельности по разработке достоверных прогнозов, преодолению неоправданности решений и предотвращению рисков в процессе принятия решений.
1. Основанием подготовки прогноза служат нормы правовых актов, планы и программы.
2. Объектом прогнозирования являются сложные и многофакторные явления и процессы с большой долей риска в управлении ими.
3. Прогноз готовят ученые и высококвалифицированные специалисты.
4. Разработка прогноза опирается на использование комплексной информации - статистической, экономической, социологической, юридической.
5. Подготовка прогноза ориентирована на комплексную оценку возможных вариантов явлений и процессов и выбор оптимального варианта с точки зрения эффективного достижения целей, конечных результатов и уменьшения рисков.
6. Прогноз в виде прогнозного сценария или прогнозного доклада направляется органам, которые дали поручение его подготовить, и организациям - заказчикам.
7. Юридический прогноз может быть подготовлен в форме самостоятельного документа или в виде составной части социально-экономических и иных прогнозов.
8. Прогноз используется для принятия крупных государственных и экономических решений, серии нормативных правовых актов, для формирования позиции по коренным проблемам общественного развития.
9. В ходе тематического и правового мониторинга проводится коррекция прогнозов.
10. Следует избегать типичных ошибок прогнозирования:
- необъективности прогноза;
- ограничения информационной базы прогноза (забвения социологических исследований и т.п.);
- одностороннего использования методов прогнозирования (преувеличения метода экстраполяции и т.п.);
- ошибок в расчетах;
- неправильного выбора целей и объекта прогнозирования;
- низкой компетентности разработчиков;
- недостатков методик измерения динамики прогнозируемых явлений и процессов;
- недооценки и игнорирования методики диагностирования рисков.
Обозначим и схему информационного обеспечения мониторинга права.
1. Определение индикаторов действия законов и подзаконных актов:
а) статистические данные; аналитическая, тематическая информация;
б) показатели позитивной реализации;
в) показатели плохой реализации;
г) показатели бездействия акта.
2. Определение общих и специальных источников информации для оценки действия законов и подзаконных актов:
а) доклады Государственной Думы о состоянии и развитии законодательства;
б) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти;
в) данные государственной статистики;
г) информационно-аналитические и иные материалы: МВД России, Генеральной прокуратуры, Верховного суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов, научных учреждений, социологических исследований и опросов об итогах рассмотрения жалоб, обращений граждан, СМИ.
3. Объединение каналов правовой и иной информации:
а) формирование общей базы данных Центра правового мониторинга;
б) интеграция ведомственных и территориальных информационных систем;
в) сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;
г) использование прогнозно-аналитических материалов и расчетов.
4. Систематическое обновление информационного массива.
Таким образом, надо осваивать и развивать прогностику как науку, направленную на создание механизма выбора оптимальных путей развития. На повестке дня - разработка научно-практических и учебных изданий, учебных программ, проведение проблемных семинаров с использованием комплексного подхода к подготовке специалистов в этой области, который должен дополняться изучением способов прогнозирования в разных сферах с помощью общественных и иных наук.
В западных странах юристов готовят с учетом новых реалий. В своей книге Ричард Сасскинд, автор таких бестселлеров, как "Есть ли у юристов будущее?" и "Будущее закона"*(46), предсказывает фундаментальные и необратимые изменения в области юридических услуг. Сасскинд прогнозирует развитие системы виртуальных судов, глобальных юридических интернет-фирм, онлайн делопроизводства, коммодитизации юридических услуг, вебиминации юридической практики. Рынки юридических услуг будут либерализованы, появятся новые виды деятельности для юристов и новые работодатели.