Необходимо отметить, что в период действия Основ Совместным письмом Министерства образования РФ от 1 февраля 1995 года N 03-М и Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму от 25 января 1995 года N 96-ИТ «Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность спортивных школ» было определено, что к спортивным школам относятся:
детско-юношеские клубы физической подготовки (ДЮКФП);
детско-юношеские спортивные, спортивно-технические школы (ДЮСШ, ДЮСТШ);
специализированные детско-юношеские (спортивно-технические) школы олимпийского резерва (СДЮШОР, СДЮСТШОР);
школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ).
Как уже указывалось, Основы утратили силу в связи с принятием Закона 1999 г. Данный Закон на стадии его рассмотрения в федеральном парламенте стал предметом острых политических дискуссий между Президентом РФ и оппозиционным большинством Государственной Думы РФ.
Что касается юридических вопросов, связанных с принятием названного федерального акта, то следует отметить, что имелись определенные предпосылки к совершенствованию законодательной базы физической культуры и спорта. Это было связано с необходимостью приведения Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятым после 1993 г. Кроме того, актуальным представлялось наполнение Основ более конкретными по содержанию нормами, особенно в части физического воспитания, профессионального спорта, социальной поддержки.
Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего, они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе 1999 г. были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. Более подробную регламентацию получили такие субъекты физической культуры и спорта, как Олимпийский комитет России и физкультурно-спортивные объединения. В качестве отдельного субъекта были указаны сборные команды РФ по различным видам спорта. Новеллы затронули и спорт, в том числе и профессиональный спорт. В Законе 1999 г. получили закрепление такие институты, как контракт о спортивной деятельности, переход спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. Отдельные коррективы были внесены и в те положения, которые касались организации массовой физической культуры, ресурсного обеспечения отрасли, социальной защиты спортсменов и работников физкультурно-спортивных организаций.
Применительно к детским спортшколам, Закон 1999 г. констатировал, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва, осуществляющих деятельность по подготовке спортсменов высокого класса, и укрепления их материально-технической базы.
Как отмечают исследователи, в целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт.
Нельзя не отметить роль нормотворчества самого федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, которое во многом предопределило современное состояние правового регулирования в данной области. В течение 1990-х гг. был принят ряд актов Госкомспорта (Минспорта) РФ, посвященных тем или иным вопросам развития физической культуры и спорта. При этом часть документов издавалась во исполнение вышестоящих по иерархической лестнице актов (федеральных законов, указов Президента РФ). В других случаях принимались акты первичного характера.
В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закреплялся Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904. В этом Постановлении устанавливались временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагались полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое Постановление Правительства РФ выступало в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта.
Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки Основ. Но в Закон 1999 г. было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их оказалось в той части, которая была посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты). В Законе 1999 г. можно обнаружить положения, по сути, лишенные юридического смысла (например, обязанности спортсменов-любителей). Сам Закон 1999 г. отличался внутренней противоречивостью и по многим вопросам не соответствовал иным федеральным законам (гражданскому законодательству, законодательству об общественных объединениях и т.д.). Исследователи отмечают, что Закон 1999 г. имел ряд «недопустимых коллизий». Данные обстоятельства препятствовали обеспечению эффективного правового регулирования отношений этой сферы.
Необходимо также отметить, что с 1999 г. значительному изменению подверглось бюджетное законодательство и законодательство о разграничении полномочий, в том числе в области физической культуры и спорта; все это породило потребность комплексной реформы законодательного регулирования физической культуры и спорта.
Устранение имеющихся недостатков Закона 1999 г. было возможно несколькими путями. Первый из них был связан с внесением в него поправок. Другой являлся более радикальным и заключался в принятии нового федерального закона, регламентирующего отношения в области физической культуры и спорта. Именно второй путь получил поддержку Госкомспорта РФ (затем - Федерального агентства по физической культуре и спорту). В Основных направлениях совершенствования нормативной правовой базы развития физической культуры и спорта до 2005 г., одобренных коллегией Госкомспорта РФ 28 мая 2003 г., разработка новой редакции Федерального закона о физической культуре и спорте была обозначена в качестве главной задачи. В конце 2003 г. подобное видение развития отечественного законодательства о физической культуре и спорте заслужило одобрение и главы государства. По итогам заседания Государственного Совета по вопросам физической культуры и спорта Президент РФ поручил Госкомспорту РФ разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект соответствующего Федерального закона.
В результате с 30 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ (далее - Закон 2007 г.).
1.2 Действующее федеральное законодательство о спортивной подготовке
Фундамент современного законодательства о физической культуре и спорте составляют положения Конституции РФ. При этом следует отметить сужение предмета конституционного регулирования. Так, принцип массовости физической культуры и спорта утратил конституционный статус. Задачи государства в соответствии с Конституцией РФ сводятся к поощрению деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41). Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Таким образом, роль Конституции РФ в правовом регулировании физической культуры и спорта заключается в определении приоритетов государственной политики и распределении полномочий между уровнями государственной власти.
Основным отечественным национальным законодательным актом в сфере детско-юношеского спорта, да и спорта вообще, в настоящее время является Закон 2007 г.
Необходимо отметить, что в силу ч. 2 ст. 4 Закона 2007 г. федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физкультуры и спорта, не могут противоречить Закону 2007 г. Указанная норма определяет центральное, системообразующее место Закона 2007 г. в законодательстве о физкультуре и спорте.
Согласно Закону 2007 г. основными элементами законодательства о физкультуре и спорте являются: субъекты физкультуры и спорта, институты государственного регулирования физкультуры и спорта, а также договорные отношения в сфере физкультуры и спорта. Предметом правового регулирования данного Закона являются отношения в области физкультуры и спорта, возникающие при создании необходимых условий для развития физкультуры и спорта и физического воспитания населения; подготовке спортивного резерва и сборных команд России по различным видам спорта для их успешного выступления на международных соревнованиях. Указанные изменения синхронизируют законодательство о физкультуре и спорте с гражданским, налоговым и бюджетным законодательством.
В Законе 2007 г. впервые говорится о реестре видов спорта, спортивных клубах, паралимпийском и сурдлимпийском комитетах, всероссийской спортивной конфедерации, договоре перехода спортсменов-профессионалов. Кроме того, в законе более подробно урегулированы вопросы организации международного сотрудничества в области физической культуры и спорта. Четко сформулированы такие понятия, как: спортсмен, спортсмен высокого класса, спортсмен-профессионал, тренер. В отличие от прежнего Закон 2007 г. не регулирует вопросы налогообложения в области физической культуры и спорта.
Несмотря на довольно незначительный период своего существования, в Закон 2007 г. уже неоднократно вносились изменения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» в ряд положений Закона 2007 г. внесены изменения, передающие функции Правительства РФ по изданию соответствующих нормативных правовых актов уполномоченному им органу.
Впрочем, наличие изменений не означает, что законодателем при издании Закона 2007 г. были допущены ошибки. Как справедливо отметила О.А. Феоктистова, «прогресс физкультурно-спортивных отношений в нашей стране идет весьма динамично, что, в свою очередь, требует постоянной работы по совершенствованию нормативно-правовой базы существующего законодательства, по созданию принципиально новых законодательных актов, закрепляющих достижения российский физической культуры и спорта».
Вопросам детско-юношеского спорта, подготовки спортивного резерва и членов спортивных сборных команд различного уровня посвящена отдельная глава 4 Закона 2007 г. «Спортивный резерв», устанавливающая этапность и программируемость процесса спортивной подготовки, закладывающая основы правового статуса физкультурно-спортивных организаций и образовательных учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, государственного регулирования рассматриваемых общественных отношений. В то же время данная глава принималась в условиях определенного компромисса, носит рамочный характер, включает в себя всего три статьи. Так, по результатам Круглого стола в Государственной Думе Минспорттуризму было рекомендовано разработать проект Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ», предусматривающий определение понятия «детско-юношеский спорт».
В части 1 ст. 32 Закона 2007 г. впервые на законодательном уровне определены этапы многолетней подготовки спортсменов, осуществляемой в рамках подготовки спортивного резерва. На то, что подготовка спортивного резерва является многолетней, содержится указание в определении понятия «подготовка спортивного резерва», данном в п. 10 ст. 2 Закона 2007 г.: многолетний целенаправленный учебно-тренировочный процесс по видам спорта в организациях различных организационно-правовых форм, осуществляющих деятельность в области физической культуры и спорта.
Помимо Закона 2007 г. в настоящее время законодательной базой регулирования детско-юношеского спорта на федеральном уровне являются:
Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», устанавливающий одной из целей государственной политики - содействие физическому развитию детей (пункт 1 статьи 4);
Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ», определяющий особенности регулирования труда спортсменов в возрасте до восемнадцати лет;
Закон РФ «Об образовании», на основании которого в РФ действуют учреждения дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности.
Следует отметить, что положения, касающиеся физической культуры и спорта в целом, разбросаны по другим федеральным законам. Имеются они, например, в Уголовном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ.
Одновременно с этим вопросы образования, регистрации и ликвидации физкультурно-спортивных объединений в основном регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Помимо этого, в российском законодательстве существуют иные нормативные правовые акты, применяемые в тех или иных ситуациях к области физической культуры и спорта.
Следует обратить внимание на предложения расширить границы законодательного регулирования в области физической культуры и спорта на федеральном уровне. Речь идет о настойчивых попытках некоторых депутатов (активно поддерживаемых спортивной общественностью) добиться принятия федеральных законов, посвященных детско-юношескому спорту, студенческому спорту, противодействию применения допинговых средств, профессиональному спорту и т.д. Так, законодательное регулирование детско-юношеского спорта предлагается обеспечить посредством определения особого статуса организаций, осуществляющих спортивную подготовку детей, законодательного закрепления механизма перехода воспитанников данных организаций в «большой» спорт.
Применительно к теме настоящего исследования заслуживает внимание проект Федерального закона «О спортивной подготовке». В одном из интервью руководитель Росспорта В. Фетисов сказал: «Закон о спортивной подготовке предусматривает создание единых, обязательных для всех субъектов спортивной отрасли стандартов. Спортивные школы, училища олимпийского резерва должны соответствовать определенным критериям. Перечень стандартов будет прописан в этом Законе, и, конечно, он даст импульс для развития спорта высших достижений, потому что речь идет о развитии детских спортивных школ, секций, клубов».
Концепция данного законопроекта одобрена Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности 18.02.2008 и размещена на официальном сайте Росспорта.
Законопроект предусматривает установление правового статуса учреждений спортивной подготовки (УСП), их прав и обязанностей, а также принципов функционирования и взаимоотношений со спортсменами.
В частности, в проекте Федерального закона «О спортивной подготовке» предполагается предусмотреть создание необходимых условий для преобразования в УСП:
ШВСМ, центров олимпийской (спортивной) подготовки, которые в процессе подготовки спортивного резерва выполняют задачи спортивного совершенствования, подведения и поддержания уровня высшего спортивного мастерства, позволяющего спортсменам выступать на Всероссийских и международных официальных спортивных соревнованиях;
иных учреждений, занимающихся спортивной подготовкой, правовой статус которых на сегодняшний день не урегулирован.
Учреждениями спортивной подготовки будут являться те, которые создаются и функционируют в форме бюджетного или автономного учреждения, осуществляют спортивную подготовку и подготовку резерва спортивных сборных команд различного уровня.
Подготовка спортсменов в УСП будет проходить на основе заключаемого гражданско-правового договора.
Договор со спортсменами может заключаться как на возмездной, так и на безвозмездной основе. В законопроекте будут определены особенности заключаемого договора и возникающие из такого договора обязательства сторон, в том числе связанные с выступлением спортсменов на соревнованиях.