Законопроект будет устанавливать порядок финансирования деятельности УСП, требования и условия работы лиц (тренеров), осуществляющих подготовку спортсменов, а также дополнительные социальные гарантии, предоставляемые ранее указанным лицам как педагогическим работникам (такие как право на ежегодный удлиненный оплачиваемый отпуск).
Проект Федерального закона «О спортивной подготовке» установит понятие учреждения спортивной подготовки как учреждения физической культуры, то есть относящегося к соответствующей отрасли экономики, что позволит создать в дальнейшем отраслевую систему оплаты труда для работников физической культуры.
Закон «О спортивной подготовке» будет распространять свое действие:
на учреждения спортивной подготовки;
на иные организации, осуществляющие спортивную подготовку;
на лиц (спортсменов), осуществляющих спортивную подготовку на договорной основе с учреждением спортивной подготовки;
на федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта и органы исполнительной власти субъекта РФ, принявшие решение о создании учреждения спортивной подготовки и осуществляющие его финансирование.
Данным законом предполагается установить меры государственной поддержки лиц, осуществляющих подготовку спортсменов, а также разработать отраслевую систему оплаты труда для работников учреждений физической культуры.
По аналогии с законодательством об образовании предполагается предусмотреть особый порядок лицензирования деятельности по спортивной подготовке, учитывая специфику этой деятельности.
Таким образом, можно говорить о сформировавшейся и оформленной в законопроекты позиции, основанной на необходимости дифференцировать федеральное законодательство в области физической культуры и спорта.
Вместе с тем инициируемые проекты федеральных законов отличаются излишней декларативностью (яркий пример - законопроект о детско-юношеском спорте). В этой связи в очередной раз следует подчеркнуть, что само по себе принятие закона или иного нормативного правового акта не способно решить проблему. Закон представляет собой лишь форму, которую необходимо наполнить содержанием.
Представляется, что во многом проблемы, возникающие на пути указанных выше законопроектов, кроются в том числе и в теоретической непроработанности многих вопросов правового обеспечения физической культуры и спорта, и в первую очередь в отсутствии четкого понимания предмета законодательного регулирования в рассматриваемой области.
Одновременно с идеей дифференциации законодательства о физической культуре и спорте обсуждается и противоположное предложение - о проведении кодификации «спортивного» законодательства и о принятии спортивного кодекса.
По мнению С.В. Алексеева, имеются все необходимые основания для выделения в системе российского права такой комплексной отрасли права. Он полагает, что данная отрасль права отличается особым предметом и методом, специфическими правовыми принципами и разветвленной системой нормативных правовых актов, в которых находят внешнее выражение нормы этой новой отрасли права. Под спортивным правом понимается «специализированная комплексная отрасль права, представляющая собой связанную внутренним единством систему... правовых, а также корпоративных норм, которыми закрепляются основные принципы, формы и порядок физкультурно-спортивной деятельности, включающей органический комплекс следующих общественных отношений: трудовых и социального обеспечения, государственно-управленческих, финансовых и ресурсного обеспечения, хозяйственных (предпринимательских), уголовно-правовых, отношений в сфере спортивной травматологии и противодействия применению допинга, международных, процессуальных отношений по урегулированию спортивных споров, а также других отношений, связанных с физической культурой и спортом».
Позиция сторонников «спортивного права» представляется уязвимой с точки зрения общей теории права. Само по себе наличие якобы спортивных отношений не может рассматриваться как аргумент, так как не раскрыта специфика этих отношений, их особая природа. Не понятно также, в чем заключается специфика методов, присущих спортивному праву. Простое перечисление того, что может являться особыми методами новой отрасли права, не решает проблемы. На основании изложенного представляется правильным рассмотрение правового регулирования деятельности детских спортивных школ с точки зрения уже существующих отраслей права, что и будет сделано в следующей главе настоящей работы.
В то же время следует отметить, что проблема заключается не в количестве нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Укрепление законодательства о физической культуре и спорте следует проводить через улучшение качества соответствующего нормативного материала.
1.3 Иные нормативные правовые акты в сфере спортивной подготовки
Помимо Конституции России и указанных федеральных законов весьма существенную роль в жизни детских спортивных школ играют постановления Правительства РФ.
Так, основными задачами Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006 - 2015 годы», направленными на развитие детско-юношеского спорта являются:
развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом как в образовательных учреждениях, так и по месту жительства;
создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков.
Кроме того, указанная Федеральная целевая программа в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2008 года N 717 дополнена подпрограммой «Развитие футбола в РФ на 2008 - 2015 годы», основными задачами которой являются:
повышение интереса населения РФ к занятиям футболом на основе вовлечения максимально возможного числа детей, подростков и молодежи в систематические занятия футболом;
укрепление и расширение материально-технической базы детского и юношеского футбола.
В рамках подпрограммы «Здоровое поколение» Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 - 2010 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 года N 172, предусмотрены мероприятия, направленные на сохранение, восстановление и укрепление здоровья, привитие навыков здорового образа жизни детям и подросткам:
) вместе с тем неудовлетворительные показатели здоровья и физической подготовки детей и молодежи в РФ свидетельствуют о наличии ряда нерешенных проблем в сфере детско-юношеского спорта: несовершенство нормативной правовой базы, направленной на развитие детско-юношеского спорта. В частности, требуют переработки Методические рекомендации по организации деятельности спортивных школ в РФ (письмо Росспорта от 12 декабря 2006 года N СК-02-10/3685). Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года N 233, не отражает специфику функционирования спортивных школ применительно к системе подготовки спортивного резерва (предельный возраст занимающихся - 18 лет), что фактически ограничивает функционирование СДЮШОР по подготовке спортсменов высокого класса;
) не урегулирован правовой статус школ высшего спортивного мастерства и центров спортивной подготовки (ЦСП). В настоящее время разрабатывается проект Федерального закона «О спортивной подготовке». Законопроект предусматривает установление правового статуса учреждений спортивной подготовки, их прав и обязанностей, принципов функционирования и взаимоотношений со спортсменами;
) в Положении о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 408, не установлены конкретные полномочия Министерства по оказанию содействия развитию детско-юношеского спорта;
) устаревшая система физкультурно-спортивного воспитания подрастающего поколения. Содержание и технологии физического воспитания в школе безнадежно устарели. Современная система физического воспитания в образовательных учреждениях нуждается в серьезной модернизации на основе внедрения образовательных стандартов нового поколения по физической культуре, новых инновационных спортивных технологий и повышения престижа профессии преподавателя физической культуры;
) несовершенство практики диагностики уровня здоровья занимающихся и оценки адекватности физических нагрузок состоянию их здоровья. Медицинское обеспечение спортивных школ остается на низком уровне, не в полной мере осуществляется систематический контроль за состоянием здоровья занимающихся;
) недостаточное привлечение детей и молодежи к регулярным занятиям физической культурой;
) отсутствие на государственном уровне активной пропаганды занятий физической культурой и спортом как составляющей здорового образа жизни;
) недостаточное оснащение дошкольных и образовательных учреждений современным учебно-спортивным оборудованием и инвентарем;
) крайне низкая оплата труда, недостаточное количество и низкий уровень квалификации преподавательских и профессиональных тренерских кадров, занятых в сфере физической культуры и спорта. В связи с низким уровнем оплаты труда в детско-юношеском спорте практически прекратился приток молодых специалистов. В спортивных школах работают тренеры-преподаватели, средний возраст которых превышает 50 лет;
) низкий уровень обеспеченности населения России спортивными объектами. Несмотря на то, что развитие сети физкультурно-оздоровительных учреждений с 1999 по 2007 год характеризуется увеличением количества объектов до 232 919, не достигнут тот уровень, который был в 1991 году, когда в стране было 238 600 спортивных объектов;
) осуществление не в полном объеме финансирования системы детско-юношеских спортивных школ за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Материально-техническая база многих спортивных школ не отвечает современным требованиям подготовки спортсменов. Согласно статистическим данным за 2007 год основная часть расходов - это заработная плата (57,9%), аренда спортивных сооружений (5,8%).
Издание Правительством РФ постановлений, регулирующих отношения в области физкультуры и спорта, прямо предусматривают нормы ч. ч. 3 и 6 ст. 7, ч. 4 ст. 23, ч. 7 ст. 29 и ч. 3 ст. 35 Закона 2007 г. До принятия Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» этих норм было еще больше. Однако данным Законом в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти с 1 января 2009 г. предусмотрено закрепление полномочий Правительства РФ за иными федеральными органами исполнительной власти в различных сферах общественных отношений. В результате сейчас изданием нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области физкультуры и спорта, занимается не Правительство РФ, а уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти (Минспорттуризм России).
Так, согласно Приказу Минспорттуризма РФ от 14.10.2009 N 905 «О Плане мероприятий по реализации Стратегии развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года» до конца 2011 года Минспорттуризм совместно с другими ведомствами должен разработать требования к организации детско-юношеских спортивных школ и специализированных детско-юношеских школ олимпийского резерва с учетом современных требований.
Росспорт, являющийся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере физкультуры и спорта, согласно п. 7 Положения о Федеральном агентстве по физической культуре и спорту, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (при этом предусмотрено, что указанные ограничения полномочий Росспорта не распространяются на полномочия руководителя Росспорта по управлению имуществом, закрепленным за Росспортом на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Росспорта, а также по контролю за деятельностью в возглавляемом им Росспорте (его структурных подразделениях)).
Отношения в рассматриваемой сфере регламентирует законодательство регионов. Конституция РФ, напомним, относит общие вопросы физической культуры и спорта к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Кроме того, реализация законодательной компетенции субъектов РФ возможна также по предметам их исключительного ведения. В настоящее время большинство субъектов имеют свои законы о физической культуре и спорте.
Как правило, в законах субъектов РФ закрепляются меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта среди различных слоев населения, дополнительные гарантии охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Значительное место отводится разграничению полномочий в области физической культуры и спорта между органами государственной власти субъектов РФ. Ряд законов уделили пристальное внимание пропаганде физической культуры и спорта.
Кроме того, реализуются отдельные идеи, связанные с дифференциацией «спортивного» законодательства, что нашло выражение в принятии законов, посвященных детско-юношескому спорту (Московская область, Республика Башкортостан). В законах субъектов РФ о детско-юношеском спорте закрепляются дополнительные государственные гарантии физического воспитания несовершеннолетних. Например, Законом Московской области от 8 февраля 2002 г. «О детско-юношеском спорте в Московской области» предусмотрено, что органы государственной власти Московской области: обеспечивают сохранение и развитие инфраструктуры детско-юношеского спорта; создают условия доступности для детей занятий физической культурой и спортом; оказывают государственную поддержу юным спортсменам; обязуются совершенствовать систему медицинского обеспечения детско-юношеского спорта.
Хотя в большинстве субъектов РФ отсутствуют специальные законы о детско-юношеском спорте, вопросы физического воспитания подрастающего поколения не остаются не замеченными законодателями. Они отражаются в законах субъектов РФ о молодежи, молодежной политике. В них закрепляются в основном обязательства органов государственной власти субъектов РФ содействовать развитию физической культуры и спорта среди молодежи, предлагаются конкретные меры государственной поддержки. Так, Закон г. Москвы от 28 января 2004 г. «О молодежи» возлагает на городские власти следующие обязанности: проведение физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для молодых граждан, в том числе молодежных и студенческих спартакиад; создание и размещение в сети «Интернет» на общедоступном сайте базы данных, предоставляющей сведения о возможностях регулярных занятий спортом. По заявкам молодежных организаций бюджетные учреждения г. Москвы должны безвозмездно предоставлять молодым гражданам спортивные залы для занятий физической культурой и спортом во время, не занятое основной деятельностью соответствующего бюджетного учреждения (ст. 12).
Необходимо отметить, что часть 3 ст. 4 Закона 2007 г. предусматривает возможность принятия и муниципальных правовых актов по вопросам деятельности в области физкультуры и спорта.
Отношения в сфере спорта, в т.ч. детского спорта, регламентируются также рядом международных документов. Дело в том, что мировое сообщество в последней четверти XX в. активизировало деятельность по разработке актов как прямого, так и рекомендательного характера в этой области.
Среди актов прямого действия выделяются следующие документы ООН и Совета Европы: Международная конвенция против апартеида в спорте от 10 декабря 1985 г.; Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей от 19 августа 1985 г.. Все эти международные акты имеют обязательную силу для РФ и должны в числе прочих условий предопределять ее законодательную политику.
К рекомендательным актам можно отнести Международную хартию физического воспитания и спорта, принятую в рамках ЮНЕСКО. Данный документ, несмотря на рекомендательный характер, заслуживает внимания, поскольку им расширяет объем правового статуса личности за счет включения в него права на занятие физическим воспитанием и спортом в качестве основного права.